Als ambtenaar leef je voortdurend met de spanning tussen twee werelden, zegt Alex Corra (1977): de systeemwereld en de leefwereld. ‘De systeemwereld bestaat uit de regels, wetten en structuren die we hebben bedacht om te voorkomen dat de wereld in chaos vervalt. We hebben de systeemwereld hard nodig. Maar als je lang in die wereld verkeert, loop je het risico om er verliefd op te worden en blind te worden voor de leefwereld: voor de alledaagse, weerbarstige werkelijkheid waarin mensen met elkaar samenleven en regels anders uitwerken dan je van tevoren dacht. Of waar je een situatie tegenkomt waarmee je geen rekening had gehouden.’
Corra werkt als senior beleidsadviseur Recht en Ethiek op een plek die onmiskenbaar deel uitmaakt van de systeemwereld en die tegelijk invloed heeft op de leefwereld: de Sociale Verzekeringsbank (SVB), de uitvoeringsorganisatie voor volksverzekeringen zoals de AOW, kinderbijslag en het persoonsgebonden budget. Vanuit het Ethics Center, dat Corra in 2019 mede heeft opgezet, geeft hij SVB-ambtenaren via workshops en gesprekken advies over hoe zij in hun werk het goede kunnen doen.
Dat kan gaan om individuele casussen, vertelt Corra, zoals iemand met schulden die door een terugvordering verder in de financiële problemen komt. Maar ook om organisatiebrede ethische kwesties, waaronder verantwoorde omgang met data en AI en het preventief controleren van burgers. ‘Het gaat niet zozeer om de letter van de wet,’ zegt hij, ‘maar vooral om de bedoeling ervan. Je moet je afvragen wat met een wet wordt beoogd en of de manier waarop die wordt toegepast daaraan bijdraagt. De SVB streeft ook bepaalde waarden na, zoals betrouwbaarheid, eigen regie en menselijke maat. Het is van belang die waarden voor ogen te houden bij een beslissing: is dit wat een burger mag verwachten van de overheid? Wordt iemands zelfredzaamheid vergroot of raakt die juist verder uit zicht?’
Tekst loopt door onder afbeelding
Corra begon in 2014 als beleidsmedewerker bij de SVB. Daar zag hij regelmatig collega’s die ‘buikpijn’ hadden. Een beslissing in een dossier was bijvoorbeeld wettelijk gezien wel juist, maar zorgde voor een vervelend gevoel. ‘Vervolgens werd de vraag gesteld: mag dit? Dan heb je het over rechtmatigheid. Maar daar ligt een andere, belangrijke vraag onder, die draait om rechtvaardigheid: moet je dit willen?’ Je komt dan terecht in grijs gebied, zegt Corra. ‘De nauwe juridische blik voldoet niet langer, want die richt zich voornamelijk op rechtmatigheid. Dus je moet op zoek naar een ander perspectief. Door een ethische interventie hoop je mensen inderdaad vanuit een ander perspectief naar dingen te laten kijken, zodat ze zelf een goede beslissing kunnen nemen.’
De filosofie springt hier als het ware in een gat?
‘Precies. We zijn in Nederland geneigd tot pragmatisme: liever praktische oplossingen dan grote ideeën. Dat is overigens een misleidende gedachte, want ook achter pragmatisme zitten normatieve of ideologische keuzes. Als wij een computersysteem bouwen, zegt de manier waarop we dat doen iets over het vertrouwen dat we in de burger stellen. Er zit een grens aan hoe ver je komt met pragmatisme zonder in gesprek te gaan over het grotere plaatje. Je hebt een normatief perspectief nodig: een visie op de samenleving waarmee je je handelen kunt inkleuren en verantwoorden.’
Het grijze gebied lijkt me voor uitvoerende ambtenaren niet gemakkelijk. Je zit dicht op de praktijk, maar je hebt maar weinig politieke macht.
‘Wij maken als organisatie deel uit van de trias politica van wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht. Bij een uitvoeringsorganisatie kan de reflex zijn: ik moet vooral uitvoeren wat de wetgever wil. Maar in de huidige tijd spelen reflectie en waardengedreven werken een steeds grotere rol. Dat proces was al ingezet voor de toeslagenaffaire, maar heeft sindsdien vleugels gekregen. We zijn ook meer gaan agenderen: we laten bijvoorbeeld weten welke gevolgen een bepaalde uitvoering van de wet heeft en wat ervoor nodig is om die wet goed te kunnen toepassen.
Trias politica
Als je voor de toeslagenaffaire iets aankaartte, zoals het risico op discriminatie bij de inzet van algoritmes, was de tendens bij veel organisaties: nou, dat gebeurt in Nederland vast niet hoor. Die illusie is nu definitief doorgeprikt. Dat heeft mijn werk makkelijker gemaakt. Overigens lijkt in de samenleving de kracht van dit voorbeeld inmiddels alweer tanende. En als ik mijn blik op Den Haag richt, zie ik dat er nog veel te winnen valt als het gaat om ethische reflectie. Men wil wel, maar het blijkt lastig om die reflectie in de praktijk te brengen.’
U hoopt natuurlijk dat bewindspersonen in Den Haag alert zijn op ethische knelpunten. Is dat ook zo?
‘Dat wisselt enorm: de wind draait in Den Haag sneller dan op veel andere plekken. Een goede bestuurscultuur blijft lastig te realiseren: het gaat er vaak om dát je iets voor elkaar krijgt en minder om hoe je dat doet. Maar er zijn in Den Haag ook dingen ten goede veranderd. Ik geloof niet dat het rijksbrede programma Dialoog & Ethiek, geleid door Erik Pool, op deze manier zou zijn uitgerold zonder de toeslagenaffaire.’
Is het eigenlijk altijd goed om als organisatie te werken vanuit waarden of moet je daar ook mee oppassen?
‘Waarden zijn van belang om de samenhang te blijven zien. Een kernwaarde van de AOW is bijvoorbeeld bestaanszekerheid, daartoe hebben we die regeling. Maar je moet een waarde ook verbinden met de praktijk en inzien dat een spanning kan bestaan tussen waarden, bijvoorbeeld tussen betrouwbaarheid en voortvarendheid. Het gevaar is dat een waarde de overhand krijgt. Bovendien worden proceswaarden, zoals efficiëntie, nogal eens verward met einddoelwaarden. Efficiëntie is niet waardevol in zichzelf: je doet íets efficiënt en dat maakt het nastrevenswaardig.’
‘Mag je een stervende eerder vakantiegeld geven voor een laatste reis?’
U bent niet opgeleid als filosoof. Welke invloed heeft dat?
‘Ik ben vanuit mijn achtergrond in de rechten, bestuurskunde en sociologie gewend om na te denken over normativiteit. Mijn gebrek aan formele filosofische scholing helpt me om dicht bij de praktijk te blijven. Ethiek is echt overal, van leiderschap en digitalisering tot de toepassing van de wet in het licht van de trias politica. In de tijd dat het Ethics Center werd opgericht, ben ik filosofie gaan lezen en podcasts over ethiek gaan luisteren. Bijvoorbeeld over utilitarisme, deontologie en deugdethiek – theorieën die antwoord geven op de vraag wat een handeling moreel juist maakt. Die standpunten worden ook binnen onze organisatie vertegenwoordigd. Het management is geneigd om de uitkomst centraal te stellen: een handeling is goed wanneer die een gewenst resultaat oplevert. Op de juridische afdeling draait het meer om intentie: het gaat er ook om wat je voor ogen hebt bij een handeling. Zo’n indeling helpt om vanuit verschillende gezichtspunten naar een kwestie te kijken, zonder dat ik het begrip “deontologie” per se zou gaan uitleggen. Dat geldt ook voor de systeemwereld en de leefwereld; dat is een tweedeling van filosoof Jürgen Habermas.’
Hebt u een voorbeeld van een casus waar u tijdens bijeenkomsten mee aan de slag gaat?
‘Een aantal jaren geleden klopte een vrouw aan die terminaal ziek was, AOW ontving en over een paar weken zou overlijden. Ze wilde graag naar een concert in het buitenland en vroeg of haar vakantiegeld eerder kon worden gestort. Ga je daar als ambtenaar in mee?
We gebruiken dit dilemma voor een workshop in een Lagerhuissetting, waarbij de ambtenaren worden onderverdeeld in een voor- en tegengroep. Aan de hand van twee regels uit de ambtseed betogen zij wat in hun ogen een goede beslissing is. De twee zinnen luiden: “Ik zal zorgvuldig omgaan met de macht en verantwoordelijkheid die mij vanwege mijn functie is toebedeeld.” En: “Ik zal betrouwbaar zijn en respectvol omgaan met mensen aan wie wij onze diensten verlenen, belanghebbenden en collega’s.” Dat zijn prachtige zinnen. Niemand zal het ermee oneens zijn dat je zorgvuldig met macht moet omgaan. Maar betekent dat nu dat je wel of niet het vakantiegeld eerder kunt uitkeren? Medewerkers blijken daar verschillende ideeën over te hebben. Uiteindelijk hebben we besloten om het wel te doen. De vrouw is naar het concert gegaan en is een aantal weken later overleden. Ze heeft nog een kaartje gestuurd om ons te bedanken.’
Hoe zorg je ervoor dat ethiek niet beperkt blijft tot individuele gevallen, maar zich uitstrekt tot het hele beleid?
‘Je hebt een goede ethische infrastructuur nodig. Het Ethics Center speelt daarbij een belangrijke rol, bijvoorbeeld door te helpen om ervoor te zorgen dat de uitkomsten van ethische reflectie opgenomen worden in de uitvoeringsprocessen.
Momenteel houd ik me bezig met mensbeelden. Deze blijven meestal impliciet, terwijl ze veel invloed hebben op het beleid. Tegelijkertijd verschillen ze per beleidsmaker en door de tijd heen. Ik onderzoek hoe we die mensbeelden zichtbaar kunnen maken en het gesprek kunnen aangaan over hun implicaties. Is het bijvoorbeeld mogelijk om gezamenlijk tot een verzameling van mensbeelden te komen en het beleid daarop te laten aansluiten? Eerder heb ik reflectiesessies gedaan over mensbeelden met ambtenaren van het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Dat heeft gezorgd voor een beleidswijziging rond het herstel van fouten. In het verleden werden onterecht ontvangen uitkeringen teruggevorderd tot soms twintig jaar terug, terwijl de termijn van nabetalingen veel korter was. Dat is, bijzondere gevallen daargelaten, in principe gelijkgetrokken naar vijf jaar. Dan verandert er echt iets op grote schaal.’
