‘De traagheid van bureaucratie is ook verzamelde wijsheid’

In 2015 won Ten Bos met zijn boek Bureaucratie is een inktvis de Socrateswisselbeker. Volgens de filosoof beneemt het ‘ongekende onrecht’ van de toeslagenaffaire ons het zicht op de talloze voordelen van bureaucratie. ‘Elke maand krijg ik keurig mijn salaris gestort. Adreswijzigingen gaan volautomatisch, terwijl ik vroeger na een verhuizing overal zelf achteraan moest. Onze redelijke, efficiënte bureaucratie is zo alom aanwezig dat we bijna niet meer beseffen hoezeer we daarvan profiteren.’

Tinneke Beeckman, filosofe en columniste bij De Standaard, wijst erop dat de bureaucratie ooit een systeem van volstrekte willekeur verving: ‘In de dagen van het ancien régime moest je dicht bij de koning staan als je zaken geregeld wilde krijgen. Wie niet binnen zijn hofhouding was geboren kon het schudden. De moderne bureaucratie ontstond uit idealen van de Verlichting. In de meest ideale vorm is het een poging om machtsmisbruik uit de oude feodale orde recht te trekken, om de staat zo objectief en neutraal te organiseren dat alle burgers een gelijke behandeling krijgen.’

Bureaucratie biedt garanties. Die legt bezit zwart-op-wit vast, documenteert en waarborgt rechten. Zonder bureaucratie is het onmogelijk om een bankrekening te openen, een bedrijf te starten, je als kiezer te registreren. Hoe kan die gelijke behandeling dan toch op het spel komen te staan?

Als verschijnsel bestaat bureaucratie al sinds de uitvinding van het schrift. Toch werd het begrip pas in 1751 gemunt, door de Fransman Vincent de Gournay. Als marktmeester meende Gournay dat de handel werd belemmerd door overheidsdienaren die vanachter hun bureau macht uitoefenden. Niet toevallig stond deze achttiende-eeuwse voorloper van Margaret Thatcher en Ronald Reagan ook aan de basis van de vrijhandelstheorie ‘laissez faire, laissez passer’.

Zijn afkeer van regeltjes had Gournay verblind voor de voordelen van bureaucratie. Ten Bos: ‘De macht van bureaucratie werkte twee kanten op. Enerzijds temperde die de macht van de soevereine vorst, anderzijds werd de wrevel van het volk jegens de vorst ingedamd. Zo fungeerde bureaucratie als een corps intermédiaire, om met Montesquieu te spreken – een soort buffer om conflicten binnen de samenleving te sussen.’

Vanwege die temperende eigenschap bleek de bureau­cratie later ook uitermate geschikt om in een moderne demo­cratische rechtsstaat de macht te beteugelen. Ten Bos: ‘Als het volk iets beslist heb je neutrale ambtenaren nodig om dat uit te voeren. Zij werken dan in de lijn van het stoïcijnse motto sine ira et studio, “zonder toorn of voorliefde”. Ze laten zich niet leiden door persoonlijke emoties of voorkeuren.’

In Wirtschaft und Gesellschaft (1921) gaf socioloog Max Weber een positieve draai aan het scheldwoord van Gournay. Volgens Weber kunnen we domweg niet zonder bureau­cratie. Hoe groter en complexer de taken die in een samen­leving moeten worden uitgevoerd, hoe meer bureaucratie er logischerwijs nodig is om dat allemaal te organiseren. Naast neutraliteit noemde Weber ook hiërarchie, continuïteit en expertise als voornaamste karakteristieken van een bureaucratie.

‘De voordelen van hiërarchie zijn dat je om een paspoort, een sociale huurwoning of een uitkering te bemachtigen niet meer aangewezen bent op persoonlijke connecties,’ verklaart Tinneke Beeckman. ‘De ambtenaar achter het loket kan zaken alleen toekennen op basis van hiërarchisch opgelegde principes. Daardoor zijn omkoping en andere corrupties veel moeilijker. Door hiërarchie is er controle op de uitvoering van de richtlijnen. De continuïteit zit erin dat ambtenaren een vast loon betaald krijgen, zodat ze niet afhankelijk zijn van gunsten om te overleven.’

Bureaucratie garandeert ook continuïteit na een wisseling van de uitvoerende macht. Beeckman: ‘Bepaalde grondrechten en fundamentele regels lopen door, zodat je als burger niet afhankelijk bent van de grillen van een nieuwe machthebber. Expertise wordt doorgegeven; de bureaucraat hoeft dus niet na elke machtsoverdracht met een schone lei te beginnen.’

Weber was niet naïef. Hij waarschuwde dat zijn bureau­cratie kon uitdraaien op een ‘stahlhartes Gehäuse’, een gestaald systeem van efficiency, calculatie en controle waartegen individuele ambtenaren en burgers geen weerstand meer kunnen bieden.

In het kolonialisme speelde bureaucratie bijvoorbeeld een cruciale rol, vertelt Beeckman. Ze verwijst naar George Orwell, die zijn werk als politieofficier voor de Indian Imperial Service beschreef in de roman Burmese Days (1934). ‘Orwells hoofdpersoon John Flory voert richtlijnen uit, en hij ziet de effecten daarvan op de lokale bevolking. Die wordt achtergesteld, onder het mom dat de koloniaal haar een dienst bewijst. Flory zit in een structuur waarbinnen iedere individuele bureaucraat zichzelf als slechts een radertje in de grote machine van het Britse Rijk kan beschouwen. Zo worden mensen aangemoedigd om hun ogen te sluiten en hun persoonlijke verantwoordelijkheid te ontduiken. Mensen die deze verantwoordelijkheid wel nemen worden als verraders van hun groep beschouwd.’

Ten Bos: ‘Een goede ambtenaar tempert het charisma van de grote leider door hem tegen te werken. Als dat charisma niet ter discussie wordt gesteld is de bureaucratie een uitvoerend orgaan, in handen van een autocraat. De Holocaust is een voorbeeld van zo’n horrorscenario waarbij bureaucratie gepolitiseerd wordt en ambtenaren blind de leider volgen.’

Vanaf de jaren tachtig werd kritiek op bureaucratie vooral geformuleerd door liberale marktdenkers. De Amerikaanse lobbyist Grover Norquist grapte dat hij de overheidsbureaucratie zo klein wilde maken dat hij die in een badkuip kon verzuipen. Zonder belemmering van bureaucraten zou er een economisch level playing field (‘gelijk speelveld’) ontstaan, met gelijke kansen voor allen. Het was de kritiek van Vincent de Gournay in een nieuw jasje.

‘En dat is schijnkritiek,’ oordeelt Beeckman. ‘Een staat met een minimale bureaucratie en heel veel vrije markt garandeert niet de vrijheid of gelijkheid van ieder individu. Je kunt economische logica niet volledig doortrekken in politieke organisatie; de markt heeft een fundamenteel andere logica. In de praktijk zag je dat lobbyisten als Norquist wel degelijk aanspraak maakten op directe staatssteun in de vorm van belastingvermindering en subsidies. Reagan gaf bijvoorbeeld Wall Street en het militair-industrieel complex enorme voordelen ten opzichte van andere takken van de economie. Daarmee werd het gelijke speelveld dus actief ondermijnd.’

De missie van marktdenkers om bureaucratie te reduceren is bovendien nooit geslaagd, vult Ten Bos aan: ‘Het liberalisme slaagde er wel in om veel decentralisering te bewerkstelligen. Daarmee verklein je bureaucratie niet, maar je verplaatst die bijvoorbeeld van Den Haag naar het lokale niveau. Denk bijvoorbeeld aan de opdeling van Nederland in veiligheidsregio’s. Meestal werkt dat niet; vroeg of laat komt er altijd weer een roep om meer macht voor de centrale overheid.’

Rechts-populisten trekken net zo fel van leer tegen de weberiaanse bureaucratie als de marktdenkers. Expertise en hiërarchie sluiten volgens populisten de gewone hardwerkende burger buiten; de vermeende neutraliteit van bureaucratie is voor populisten een wassen neus, want de onzichtbare deep state doet toch wat die zelf wil.

‘Bureaucratie beschermt idealiter de rechtsstaat in de administratie,’ zegt Beeckman, ‘maar daar zijn populisten niet in geïnteresseerd. Daarom is bureaucratie ook een doorn in het oog van leiders als Donald Trump, die graag met één vingerknip willen beslissen dat mensen uit bepaalde landen de grens niet meer mogen passeren, zonder dat ze met de grondwet rekening hoeven te houden. Bureaucratie werkt als een rem op de wil van één charismatische figuur. Er zit een zekere traagheid in bureaucratie, maar dat is ook verzamelde wijsheid.’

Wat populisten vooral zeggen te verafschuwen is de bureaucratie als technocratie, verduidelijkt Beeckman. ‘In een technocratie stippelen uitsluitend mensen met expertise het beleid uit, ongeacht hoe de verkiezingen zijn gelopen. Je kunt dat beleid dan niet meer contesteren; niemand weet nog wie ervoor verantwoordelijk is. En dan krijgen mensen het idee dat hun democratische stem niets meer uitmaakt, dat ze toch altijd dezelfde alles­overheersende bureaucratie krijgen.’

Het technocratische ideaal om politiek en ambtenarij zo veel mogelijk van elkaar te scheiden brengt problemen met zich mee, stelt Beeckman: ‘Uiteindelijk zijn bureaucraten uitvoerders van politieke projecten en visies; zij maken concreet wat het volk langs democratische weg besluit. Dat brengt dus politieke verantwoordelijkheid met zich mee. Als de band tussen politiek en ambtenarij wordt losgekoppeld zijn politici niet langer gemotiveerd om die verantwoordelijkheid te nemen, de administratie te controleren, een aanspreekpunt te zijn als dingen fout lopen. Zonder die tegenmacht wordt de bureaucratie een machine die haar eigen logica ontwikkelt.’

Beeckman geeft de toeslagenaffaire als voorbeeld. ‘Toen die aan het licht kwam wees de politiek naar de bureaucraten, en de bureaucraten zeiden dat ze slechts uitvoerden wat de politiek hun opdraagt. Zij moesten een bepaald percentage fraudeurs opsporen, en dat hadden ze gedaan. De voordelen van objectieve, neutrale richtlijnen worden dan nadelen, want als burger heb je geen persoonlijk contact meer met ambtenaren. En ambtenaren hebben geen voeling meer met de mensen die lijden, de families die uit elkaar worden gerukt. Dat worden dan gewoon cijfertjes in een Excel-sheet.’

Zo kan bureaucratie ontaarden in het tegendeel van Webers ideaaltype, doordat ambtenaren zich verschuilen achter weberiaanse kwaliteiten als neutraliteit en expertise. ‘In zekere zin is de toeslagenaffaire het product van een teveel aan efficiency, een teveel aan expertise,’ zegt Beeckman. ‘Er is te weinig tegenmacht voor de logica van expertise binnen het apparaat. Bureaucraten konden weerstand bieden aan andere vormen van expertise, zoals die van juristen die wezen op de grondrechten van gedupeerden.’

Ook medewerkers van de Belastingdienst waarschuwden al jaren voor misstanden in het toeslagenstelsel, weet Ten Bos. Hogere echelons waren er doof voor. Het doet Ten Bos denken aan de Challenger-ramp van 1986, toen een Space Shuttle 73 seconden na de lancering weer naar beneden kwam. ‘Op de werkvloer was geconstateerd dat de ringen die de raket bij elkaar hielden bij extreme koude zouden uitzetten. Er ging een waarschuwende memo naar de chef. Die schrok zich een hoedje, want hij had die ringen voor vele miljoenen dollars aangekocht. Dus hij minimaliseerde het probleem. Uiteindelijk sijpelde er bij de NASA-top een berichtje binnen: we hadden wat operationele problemen, maar die zijn nu opgelost. Het resultaat? Een uit elkaar gevallen raket, zeven dode astronauten.’

Ook bij de toeslagenaffaire voelden politici zich wel aansprakelijk, maar niet verantwoordelijk, zegt Ten Bos: ‘Er was bij de Belastingdienst een juridische opvatting van moraliteit ontstaan. De ambtenaar zag de burger als potentiële verdachte: u bent schuldig, tenzij u anders bewijst. Max Weber zou zich in zijn graf omdraaien.’