Wat een verademing, de bureaucratie!

‘Ik vraag hulp aan u!’ zeg ik vinnig. ‘Dit is volgens de NS het nummer dat ik moet bellen bij storingen!’ Routineus zegt ze dat ze het heel vervelend voor me vindt, maar dat zij er verder ook niets aan kan doen. ‘Jawel!’ ontplof ik. ‘Ik bel met de NS, en uw instantie is precies de partij die hier wat aan kan doen.’ Ik verbreek de verbinding. ‘Stomme bureaucratische organisatie!’ vloek ik.

In mijn woede vergeet ik even dat mijn ideeën over bureaucratie doorgaans helemaal niet zo negatief zijn. Bij de Duitse socioloog Max Weber (1864-1920) heb ik immers gelezen over de grote maatschappelijke voordelen van de bureaucratische organisatievorm.

Eenmaal gekalmeerd vraag ik me af waarom bureaucratieën ook alweer ooit zijn opgetuigd. Wat waren daar de redenen voor? En kwam ik in Hollandsche Rading in botsing met ‘de bureaucratie’, of liep ik tegen iets anders aan?

Webers typering van de bureaucratie, die hij uitwerkt in het postume Wirtschaft und Gesellschaft (1921) wordt nog altijd onderwezen aan bestuursopleidingen over de hele wereld. Op het eerste gezicht komt zijn kenschets kil-rationeel over. Een bureaucratie heeft, aldus Weber, een strakke hiërarchie waarin iedereen zijn eigen beperkte deeltaak uitvoert. De aangestelde persoon doet dat gedisciplineerd, wat wil zeggen dat hij of zij zich strak aan de regels en bevoegdheden houdt. Je doet dus je werk, en niet méér dan dat, want dan zou je automatisch je bevoegdheden overschrijden. Als het werk slim is georganiseerd, kan zo’n bureaucratie ongekend efficiënt en effectief functioneren. Alles grijpt mooi in elkaar en het systeem maakt tempo en massa. Fijn voor iedereen. Maar als een medewerker zijn boekje te buiten denkt te kunnen gaan – zelfs al is het uit enthousiasme of hulpvaardigheid – dan moeten anderen hogerop verantwoordelijkheid nemen voor onvoorziene handelingen. Protocollen zijn dus heilig.
Weber had met zijn beschrijving niet zozeer assemblagehallen of thuiszorginstanties op het oog (die bestonden toentertijd in zijn omgeving nog niet), maar eerst en vooral de overheid. Hij beschouwde bureaucratie als een ontluikende vorm van staatsbestuur die niet alleen zakelijk is, efficiënt en geschikt om omvangrijke groepen te bedienen, maar vooral ook eerlijk. Bureaucratie draagt bij aan emancipatie en rechtsgelijkheid.

Zodra je ziet met welke praktijken een bureaucratie breekt, wordt zij zowaar sympathiek. Bureaucratie breekt de aristocratie. De burger hoeft niet langer naar het pijpen te dansen van de adel. Aristocraten konden van de ene op de andere dag de regels van het spel veranderen. Lucratieve baantjes gingen naar vrienden en familie­leden, die in hun ijver om bij de baas in het gevlij te blijven wel oppasten om openlijk kritiek te formuleren op de gangbare manier van werken – als ze daar al de capaciteiten voor hadden. Voor mensen lager op de sociale ladder was het bestaan nog grilliger.

Wat een verademing is een bureaucratie dan! Mensen worden louter aangesteld omdat ze geschikt lijken voor hun taak. Ze hoeven zich niet in te kopen, krijgen de middelen om hun werk goed te doen, en ontvangen daar een vast salaris voor – waardoor smeergeld taboe kan worden verklaard. In gelijke situaties worden mensen gelijk behandeld. Niemand is nog afhankelijk van afkomst, bezit of geslijm.

Weber besefte goed dat een bureaucratie in de praktijk lang niet altijd optimaal functioneert. Hij wees er zelf al op dat zo’n grote, strak georganiseerde organisatie ook kan vervallen tot een onpersoonlijke machine die omslachtig te werk gaat en de individuele vrijheid van werknemers te veel beknot. De doorgaande bureaucratisering van het openbaar verkeer zou bovendien kunnen leiden tot een ‘poolnacht van ijzige duisternis’ en individuen in een ‘ijzeren kooi’ kunnen plaatsen. Door te veel formaliseren verdwijnt de spontaniteit uit de menselijke omgang.

Weber wist dat bureaucratieën uit evenwicht kunnen raken, maar de oplossing hiervoor was volgens hem een betere ontwikkeling ervan, niet de afschaffing. Want wat is het alternatief? Terug naar willekeur, rechtsongelijkheid en vriendjespolitiek?

Veel van de verwijten en agressie die een bureaucratische gang van zaken oproept, zijn in feite te wijten aan een bureaucratie die haar eigen waarden verwaarloost. Zo is de toeslagenaffaire mede zo’n schandaal omdat daarin juist een bureaucratische deugd werd geschonden: afkomst bleek er wél toe te doen, want burgers met een dubbele nationaliteit werden extra wantrouwig benaderd. Niks gelijke monniken, gelijke kappen.

Terug naar mijn minidrama op station Hollandsche Rading. Waarom voelde ik me zo verloren, zo in de steek gelaten door de NS? Was mijn impuls om te klagen over bureaucratie terecht? Deels wel, denk ik. Mijn onvrede hangt samen met een aspect dat Weber nog niet zo kon benoemen: de werkwijze van de NS is niet alleen gestandaardiseerd, maar ook vertechnologiseerd. Ik kon mijn ervaring met geen mens delen.

Het stationnetje is gespeend van alle leven. Sociale interacties zijn gereduceerd tot handelingen met machines en apparaten. Als dat tot frustratie leidt, kun je bellen – waarop je verzeilt in een keuzemenu dat niet uitgaat van jouw probleem, maar van de ordening van het systeem. Eindelijk krijg je dan een mens aan de lijn, als bezemwagen van het systeem. Maar zij kondigt het einde aan van een protocol, niet het begin van een oplossing.

Je zou, met Weber in de hand, kunnen zeggen dat de vrouw aan de andere kant van de lijn geen goede bureaucraat was: ze had geen expertise en kon de haar toebedeelde taak niet waarmaken. Maar die arme medewerkster kón zich ook helemaal niet met mij verbinden. Ze had letterlijk geen idee waar ik stond. We verkeerden samen in het luchtledige.

Formaliseren is fijn. Criteria kunnen maar beter voorspelbaar en transparant zijn. Maar als een situatie anders verloopt dan verwacht – en dat doen situaties vroeg of laat, vanwege de woeste ontembaarheid van de wereld – dan wil ik wel graag gehoord en gezien worden door een medeschepsel. Een persoon die, met mij, constateert dat de procedure hier niet goed past op de voorliggende feiten.

Iemand die aan mijn kant staat ten overstaan van het onvoorziene. En vervolgens doet wat ze kan doen – binnen de ruimte die het systeem haar daarvoor geeft. Dat laatste vraagt om praktische wijsheid. En praktische wijsheid is precies wat je inlevert naarmate je meer handelingen aan computers overlaat, hoe slim de apparaten ook zijn.

Helder kunnen systematiseren en op grond daarvan beslisregels opstellen is één ding. Regels goed kunnen toepassen is een aparte vaardigheid, die wordt aangeduid met de term ‘praktische wijsheid’ (Grieks: phronesis, Latijn: prudentia). Praktische wijsheid staat voor: snappen wat een concrete situatie behelst, begrijpen dat die om een respons vraagt, en de bereidheid tonen om voor- en nadelen van een bepaalde respons op basis van een eigen levenshouding af te wegen.

Een bureaucratie die wordt bemenst door bureaucraten met genoeg praktische wijsheid, zou voor de burger die ervan afhankelijk is altijd tot een goede, passende respons moeten komen. Dat kan best betekenen dat ik niet onmiddellijk geholpen word. Bijvoorbeeld omdat het buiten de bevoegdheid ligt van bureaucraat in kwestie, of omdat dan een voorkeurs­behandeling op de loer ligt die rechtsongelijkheid in de hand zou werken. Persoonlijk kan ik best horen dat ik niet te helpen ben. Zolang ik me maar gezien en begrepen voel.

Dat was precies wat de jonge vrouw van de NS me niet kon bieden. Ze kon de regels en procedures niet toepassen op mijn persoonlijke situatie en afwegen wat in dit geval de juiste handelwijze zou zijn. Ze had te weinig context en contact om praktische wijsheid in te zetten.

De vitaliteit van een bureaucratie – of het nu de NS is of de Staat der Nederlanden – zou moeten worden afgemeten aan de mogelijkheid die ze biedt om praktische wijsheid toe te passen.

Het gebrek aan praktische wijsheid kan meerdere oorzaken hebben: de werknemers hebben die wijsheid niet in huis (dan is het aannamebeleid verkeerd), de werknemers krijgen te weinig bevoegdheden om naar bevind van zaken te handelen (in dat geval is de procedure te scherp afgesteld), of de werknemers hebben geen weet van de concrete situatie waarover het beleid heet te gaan. Het laatste is onontbeerlijk voor praktische wijsheid.

Vertegenwoordigers van een bureaucratie moeten niet alleen in contact staan met de praktijk, maar ook enige armslag krijgen om zelf te bezien of het hun toebedeelde stukje van het protocol eigenlijk wel recht doet aan de praktijk. Zo niet, dan is dat geen falen van de bureaucratie, maar een correctie waar de bureaucratische organisatie haar voordeel mee kan doen. Weer wat geleerd!

Een bureaucratie kan alleen goed functioneren als haar vertegenwoordigers ruimte krijgen om praktische wijsheid te vertonen. Waar procedures belichaamd worden door een persoon op afstand, of door een algoritme dat ergens op een server draait, ontbreken simpelweg de condities voor praktische wijsheid. Dan wordt een bureaucratie een wezenloos onding.