Europese Grondwet: een studie in ironie

Is er iemand die het plechtstatige artikel 2 van de Europese Grondwet leest, en toch nog op het referendum op 1 juni met droge ogen ‘tegen’ kan stemmen? Het artikel refereert aan waardigheid en vrijheid, die zijn bevochten in de strijd tegen onderdrukking, fanatisme, en ander kwaad dat dit continent door de eeuwen heen heeft overspoeld. Bovenal is het een artikel dat de gelijkheid van ieder mens vastlegt. Gelijkheid staat tussen respect voor de menselijke waardigheid, vrijheid, democratie, de rechtsstaat en eerbiediging van de mensenrechten. Deze waarden hebben de lidstaten gemeen, zo stelt het artikel, ‘in een samenleving die gekenmerkt wordt door pluralisme, non-discriminatie, verdraagzaamheid, rechtvaardigheid, solidariteit en gelijkheid van mannen en vrouwen’.

Fraaier kan het niet worden geformuleerd, en als een verregaande, bovenstatelijke samenwerking de manier is om deze waarden te verwezenlijken – waarom dan geen ‘ja’ stemmen? Toch is er een kanttekening, een tegenwerping vanuit het hart van onze samenleving; daar wachten namelijk nog steeds duizenden uitgeprocedeerde asielzoekers, die soms al jaren in Nederland wonen, in grote onzekerheid. Deze sans papiers hebben, zo goed en zo kwaad als het gaat, een bestaan opgebouwd; ze zijn vaak daadwerkelijk ingeburgerd zoals wordt verwacht van ‘allochtonen’. Desalniettemin dreigt iedere dag dat bestaan door uitzetting nietig te worden verklaard. Hoe kunnen op Europees niveau de mensenrechten worden geëerbiedigd, zolang er geen oplossing is voor deze groep? En dat geldt uiteraard niet alleen voor deze groep, maar voor alle vluchtelingen die zich op het grondgebied van de Europese Unie bevinden, en wier lot onzeker is. Wat betekent gelijkheid als er zo velen zijn die zijn aangewezen op humanitaire of charitatieve hulp, maar voor wie het onzeker is of ze ook kunnen rekenen op bescherming van het recht?

Een studie in ironie luidt de titel van een boek van de Britse rechtsfilosoof Andrew Williams over het mensenrechtenbeleid van de Europese Unie. Het boek start bij de betwistbare mythe dat mensenrechten de fundamenten zijn van de Europese Unie en beschrijft de twee wegen die het Europese mensenrechtenbeleid sindsdien heeft bewandeld. Intern is de Europese politiek niet bepaald consistent – de naleving van mensenrechten wordt vooral door onafhankelijke organisaties en juridische instituten afgedwongen. Bij externe betrekkingen – dus met niet-EU landen – spelen mensenrechten daarentegen een zeer belangrijke rol. Het verklaart volgens Williams waarom de Unie bij het stellen van voorwaarden voor toetreders zoals Turkije de mond vol heeft van mensenrechten, maar tegelijk het interne EU-recht zo construeert dat mensenrechten zonder sancties kunnen worden geschonden, met name als het om mensen van buiten de Unie gaat.

De laatste der rechtvaardigen

Wat betreft het tegengaan van discriminatie van mensen op grond van ras of etnische herkomst bestaat er sinds 2000 de EG-Richtlijn houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming, kortweg de Rasrichtlijn. Biedt een dergelijk juridisch instrument voldoende bescherming tegen discriminatie en zo nee, wat zou daarvan de verklaring kunnen zijn? Daarvoor zouden we de roman De Laatste der Rechtvaardigen moeten lezen, omdat dit boek laat zien hoe democratieën vaak weinig raad weten met mensenrechten.

De Franse schrijver André Schwarz-Bart beschrijft hoe de familie Levy eind jaren dertig het slachtoffer wordt van een pogrom in het Duitse stadje waar ze een aantal jaren eerder vanuit Polen naar toe zijn gevlucht. Kort daarop maakt het nationaal-socialistische regime de emigratie van de joden via de haven van Hamburg mogelijk. Schwartz-Bart: ‘De joden, die bij tienduizenden tegelijk naar de haven stroomden, stootten allemaal op tegen het wachtwoord van de democratieën: No visum. Enkele groepjes gingen toch de oceaan op; hun schepen werden, uit menselijkheidsoverwegingen, niet tot zinken gebracht, maar hen werd toegestaan in de havens van Londen, van Marseille, New York en Tel Aviv en Malakka en Signapore en Valparaiso en alle havens die ze maar wilden, te sterven.’

Het lot van de door Hitler en zijn staatsapparaat vervolgde joden en zigeuners werd aldus mede bepaald door het bestaan van natiestaten die allemaal het soevereine recht uitoefenden om te bepalen wie het land wel of niet binnenkomt. Op dezelfde wijze is het lot van de mensenrechten gekoppeld aan het bestaan van natiestaten, stelt de Italiaanse rechtsfilosoof Giorgio Agamben. In zijn boek Homo Sacer. De soevereine macht en het naakte leven bespreekt en citeert hij de politiek-filosofe Hannah Arendt, die op het nippertje aan de jodenvervolging wist te ontsnappen. Agamben ‘De paradox waarvan Arendt hier vertrekt, is dat de figuur die bij uitstek de mensenrechten zou moeten belichamen, de vluchteling, juist de diepe crisis van dit begrip markeert. “Het begrip mensenrechten”, schrijft zij, “dat op het veronderstelde bestaan van een menselijk wezen als zodanig berust, stortte in toen zij die verklaarden erin te geloven voor het eerst geconfronteerd werden met mensen die alle kwaliteiten en specifieke relaties verloren hadden – behalve dat zij nog mensen waren”.’

De zogeheten heilige en onvervreemdbare mensenrechten blijken niets waard te zijn zodra mensen de hoedanigheid van staatsburger hebben verloren, aldus Agamben

Het duivelse verbond tussen het racistische despotisme van Hitler en de westerse democratieën, dat Schwarz-Bart zo dramatisch beschrijft, verklaart Agamben door erop te wijzen dat de idee van een democratische natiestaat betekent dat iedereen die tot het volk behoort mag participeren in het creëren van wetten die gelden voor iedereen die zich binnen de grenzen van die staat bevindt. Gelijkheid kan in een dergelijke staat alleen maar worden gerealiseerd door het trekken en sluiten van grenzen om het volk heen. De Duitse filosoof Jürgen Habermas schrijft dat de democratie binnen de nationale staat is gebaseerd op de gelijkheid van gelijksoortigen. Hij noemt dit de Januskop van de natiestaat, ‘die sich im Inneren öffnet und nach Außen abschließt’. Zo legt de idee van gelijkheid binnen de nationale staat tegelijk de kiem voor uitsluiting, vreemdelingenhaat én – in het uiterste geval – voor vervolging voor hen die niet tot het volk behoren. Niet voor niets dat ‘nomaden’ als joden en zigeuners in de moderne geschiedenis als eersten op massale wijze het slachtoffer werden van deze constructie van volkssoevereiniteit.

In het trekken van grenzen om het volk heen speelt het begrip nationaliteit een cruciale rol. Dus maar goed dat er een Europese Unie is, zou je kunnen zeggen. Een supranationaal verbond, opgericht om uiteindelijk de horrors van de Tweede Wereldoorlog te overwinnen. Maar het is de vraag of de Europese Grondwet – toch de blauwdruk van een ‘supranationaal’ verbond – weet te ontsnappen aan de nadruk op nationaliteit.

'Geen Turken'

Artikel 21 lid 2 van de Europese Grondwet stelt dat binnen de werkingssfeer van de Grondwet en onverminderd de bijzondere bepalingen ervan, iedere discriminatie op grond van nationaliteiten verboden is. Wat de clausulering ‘onverminderd de bijzondere bepalingen’ betekent, is te zien in de eerder genoemde Rasrichtlijn. Artikel 3 van die richtlijn beschrijft het toepassingsbereik van het verbod op discriminatie naar ras of etnische herkomst. Er mag onder meer niet worden gediscrimineerd bij de arbeid, de beroepsopleiding, het onderwijs, de dienstverlening, en de sociale zekerheid. In het tweede lid wordt dit direct weer ingeperkt, in die zin dat de richtlijn niet van toepassing is op verschillen in behandeling die zijn gebaseerd op nationaliteit. Dat wil zeggen dat de voorwaarden voor toegang en verblijf van onderdanen van landen buiten de unie en staatlozen, of een verschil in behandeling die het gevolg is van de juridische status van deze mensen, niet als ongelijke behandeling op grond van ras of etniciteit kunnen worden aangemerkt.

Mag een verhuurder van een zomerhuisje in Katwijk op grond hiervan met een bordje ‘geen Turken’ aangeven dat hij geen huurcontract wil sluiten met mensen van deze nationaliteit? Nee, dat mag niet, zegt de richtlijn in paragraaf 13 van de preambule. Tenminste, als aangetoond kan worden dat hij daarmee Turkse badgasten indirect discrimineert op grond van hun etnische herkomst. Maar als een bollenkweker uit Lisse een Turk, die niet over een verblijfsvergunning beschikt, een baan weigert, mag dat wel. Hij is zelfs tot die weigering verplicht op grond van de Wet Arbeid Vreemdelingen. En als de Nederlandse regering de familie Gümüs terugstuurt naar Turkije, ook al zijn er zwaarwichtige humanitaire redenen om dat niet te doen, wordt een dergelijk beleid ook niet door deze richtlijn getroffen.

Discriminatie op grond van nationaliteit is volgens het genoemde Grondwetsartikel en op grond van artikel 12 van het EG-verdrag wel degelijk verboden binnen de EU. Het verbod geldt echter alleen tussen de nationaliteiten van de vijfentwintig lidstaten onderling. Dit discriminatieverbod heeft een zuiver economische achtergrond: het moet vrij verkeer van personen binnen de unie garanderen. Artikel 3 lid 2 van de rasrichtlijn dient om te voorkomen dat dit recht op vrij verkeer zich zal uitbreiden tot mensen buiten de unie. Dat daarmee bepaalde mensen die zich in de EU bevinden onvoldoende beschermd zijn tegen ongelijke behandeling en discriminatie neemt men op de koop toe.

De Europese Grondwet, en de verwijzingen naar de rasrichtlijn, houdt het grote probleem van deze tijd in stand: het begrip nationaliteit en de daaraan verbonden rechten, en daarmee de uitsluiting van rechtsbescherming van al degenen die niet over een bepaalde nationaliteit beschikken. In een tijdsgewricht waarin grote immigratie- en vluchtelingenstromen over de wereld trekken is juist nationaliteit vanuit het oogpunt van de fundamentele waarde van gelijkheid, die artikel 2 van de Europese Grondwet zo plechtstatig noemt, een obstakel dat – al is het alleen al om economische redenen – niet wordt geslecht. Het bezit van een bepaalde nationaliteit is via de ouders uit wie men wordt geboren of de grond waarop men wordt geboren direct gekoppeld aan de geboorte. Als er iets is waar mensen geen invloed op kunnen uitoefenen dan is het hun eigen geboorte.

Nu biedt de Europese Grondwet een mogelijke uitkomst: artikel 21 lid 1 onderschrijft dat iedere vorm van discriminatie op grond van geboorte wordt verboden. Via de omweg van dit discriminatieverbod zouden ‘derdelanders’ alsnog tegen discriminatie kunnen worden beschermd. Maar ik zie het Europese Hof van Justitie dat nog niet doen, omdat het dan openlijk in zou moeten gaan tegen de uitdrukkelijke intentie van de Europese wetgever om alles wat met toegang en verblijf van ‘vreemden’ te maken heeft buiten het verbod op discriminatie te houden.

Dit nu, is de grens van gelijkheid, waar mensen die hier niet zijn geboren maar hier wel willen wonen, keihard tegenaan lopen. Zonder dat ‘wij’ verklaren dat ‘zij’ er recht op hebben hier te zijn, zijn ‘zij’ nergens. Het recht op vrije domiciliekeuze, of het recht om als ‘vreemdeling’ gelijke rechten te genieten in een andere rechtssfeer dan die waarin je toevallig bent geboren is bij lange na nog niet erkend als mensenrecht. Dat bedoelde Hannah Arendt toen ze schreef dat de figuur van de vluchteling de beperkingen van het concept van de mensenrechten symboliseert. De vreemdeling die niet de nationaliteit bezit van het land waar hij zich bevindt, de ‘derdelander’ in de EU, is in onze tijd bij uitstek de ‘ander’ die ‘wij’ geneigd zijn te onderdrukken. De Europese lidstaten zouden goed moeten nadenken over de implicaties van deze uitsluiting van vreemdelingen, een praktijk die met het weinig coulante uitzetbeleid van Verdonk is gezonken tot een dieptepunt. Misschien biedt het ‘gezamenlijk Europees asielbeleid’, dat een onderdeel is van de Europese Grondwet, een aanzet. Maar dat kan ook een aanzet zijn tot nieuwe schendingen van de menswaardigheid. Het is in ieder geval zorgwekkend dat – op aandringen van de Nederlandse regering – de Europese wet bijvoorbeeld ruimte biedt aan een supersnelle afhandeling van alle asielzoekers, een procedure die wordt toegepast in Nederlandse aanmeldcentra.

Kamp

‘De groeiende kloof tussen de geboorte en de natiestaat is het nieuwe feit van de politiek van onze tijd, en wat we kamp noemen is precies die afstand’, stelt Giorgio Agamben. Het kamp waar hij hier over spreekt manifesteerde zich niet alleen voor en tijdens de Tweede Wereldoorlog. Het bevindt zich overal waar een structuur in het leven wordt geroepen die mensen totaal buiten de rechtsorde plaatst. Dergelijke kampen bevinden zich dichter bij huis dan we denken. Ze bevinden zich onder meer in de stadions en tentenkampen in Europa waarin de vluchtelingen worden opgeborgen die op een ‘status’ wachten en op luchthavens waar ze geboeid en in kooien hun uitzetting afwachten. Ons nationale kamp ligt in Ter Apel, we brengen er – desnoods tegen hun zin – de mensen in gevangenisbusjes naar toe. En als ze daaraan weten te ontsnappen, verblijven ze op achterkamertjes in onze steden en dorpen, waar ze veroordeeld zijn tot een bestaan waarin hen iedere mogelijkheid is ontnomen om hun leven in eigen hand te nemen. In die uitzonderingstoestand – in dat niemandsland – blijft er voor deze mensen niets anders over dan de humanitaire hulp. Hulp, die, zoals blijkt uit de reacties op en acties tegen de uitzetting van de uitgeprocedeerde asielzoekers nog steeds in grote mate wordt gegeven. Maar hulp is per definitie iets anders dan recht. Het is precies dat recht, waarvan het maar zeer de vraag is of de nieuwe Europese Grondwet dat kan schenken.

Rikki Holtmaat is hoogleraar international non-discrimination law in Leiden. Dit is een bewerking van een deel van haar oratie. De gehele oratie is uitgegeven door Boom Juridische Uitgevers, Den Haag 2004.