De toenemende verstrengeling der machten

‘Iedereen die macht heeft zal de neiging hebben die te misbruiken. Hij gaat zo ver hij kan. Alleen macht kan macht inperken.’ De geschiedenis van de moderne democratie begint 250 jaar geleden als Montesquieu de fameuze trias politica ontvouwt. Hij keert zich tegen de macht van de vorst, die eenhoofdig, allesomvattend en in principe ongelimiteerd is. Maar een tweede macht, die de macht van de koning kan inperken, bestaat in zijn tijd niet. Montesquieu besluit die ene allesomvattende macht te ontleden in factoren: wetgeving, bestuur en rechtspraak. Dat is de befaamde ‘scheiding der machten’. Hij splitste de macht uiteen en deelde die in binnen strikt gescheiden, onafhankelijke organen: wetgeving ging naar het parlement; uitvoering naar de regering en het recht naar de rechter. Maar hij ging ervan uit dat die organen bij de uitoefening van die functies met elkaar moesten samenwerken en tegenspel aan elkaar moesten bieden. Het sterkst heeft zich dat ontwikkeld tussen parlement en regering.
Montesquieu is ongetwijfeld de chicste revolutionair uit de Europese geschiedenis. Als aristocraat is hij klassenbewust. Hij laat de standen onverlet. Hij werd niet gedreven door een sociaal protest, maar door een intellectueel inzicht dat de mensheid in z’n geheel beter af is met de door hem voorgestelde herschikking van macht. De wijsheid van zijn trias politica slaat geheel op de organisatie van de machtsuitoefening, niet op democratische machtsvorming. Die is bij hem niet aan de orde, maar ontwikkelde zich pas met de invoering van het kiesrecht – eerst beperkt, later algemeen.
Het gedachtegoed van de Fransman Montesquieu en de Engelsman John Locke, bij wie ook een aanzet tot een scheiding van machten is te vinden, had grote invloed op de zich vormende democratieën aan het eind van de achttiende eeuw. Het drukte een stempel op de Verenigde Staten, de Franse Republiek en onze Bataafse Republiek. In alle democratieën is er op zeer verschillende wijze uitwerking aan gegeven.

Start from scratch
In de Verenigde Staten heeft Montesquieus gedachtegoed nog het zuiverst gestalte gekregen in de constitutie. En ongetwijfeld is het daar ook het zuiverst bewaard gebleven. Het wetgevingsproces ligt er echt in handen van het Congres (met een zekere invloed van de president daarop). De krachtige uitvoeringscapaciteit ligt bij de president. En dat alles ingebed in de checks and balances van het Congres. Bij de vorming van de Verenigde Staten werd het kersverse gedachtegoed helder geïmplementeerd. Dat was mogelijk doordat in de Verenigde Staten de ideële revolutie samenviel met een bevrijdings- of onafhankelijkheidsoorlog, waarbij schoon schip werd gemaakt. De bestaande macht behoefde niet te worden herverdeeld, maar werd met de onafhankelijkheidsstrijd gewoon weggejaagd. They could start from scratch. Er ontstond een werkelijk nieuwe ruimte, waarin alle plaats was voor de nieuwe producten van de Verlichting in hun zuiverste vorm.

Een nog belangrijker verklaring voor die grote herkenbaarheid van Montesquieus ideeën 250 jaar later ligt in de logische consequenties die de Amerikanen hebben getrokken door separate machten ook te wortelen in separate uitspraken of stemmen van de kiezers. Van het begin af aan zijn daar alle drie de machten van onderop gedragen. Ze werden er in hun eigen karakter gesterkt doordat zij ieder uit een eigen stem van de kiezer voortkwamen. Het heeft z’n voor- en z’n nadelen, maar het is in ieder geval een krachtige waarborg voor authenticiteit. Het blijft langer goed.

De machten proberen elkaar nu in toom
te houden via een innige omhelzing
In Nederland moet alle macht voortkomen uit één stem. De uitvoerende macht vloeit voort uit wat we de wetgevende macht noemen: het parlement. Alleen daarop mag de kiezer stemmen, maar de verkiezingscampagne zelf gaat helemaal over de vraag wie het voor het zeggen krijgt. Wie de uitvoerende macht mag hebben. Welke premier zal het worden? Wie mag er in het Catshuis of het Torentje? Wat ten behoeve van de machtsuitoefening principieel werd gescheiden, wordt ten behoeve van de machtsvorming weer emotioneel aaneengeklonken. De illusie wordt gewekt dat weer álle macht aan de orde is. De macht die heil zal brengen aan het land. De politieke boodschap is allesomvattend. Het appèl aan de kiezer is niet relativerend en machtenscheidend, maar pretentieus en machtsconcentrerend. In schrille tegenstelling tot de mogelijkheden om dat waar te maken.
Tegelijkertijd is zichtbaar dat de scheidslijn tussen de machten vervaagt in de strijd om politieke macht. Dat betekent niet dat de macht geen halt meer wordt toegeroepen – zoals Montesquieu wilde -, maar dat dit niet langer gebeurt door een confrontatie van machten (le pouvoir arrète le pouvoir). De machten proberen elkaar nu in toom te houden via een innige omhelzing. Bijvoorbeeld tussen een kabinet en de meerderheid van het parlement. Achteraf heb ik er spijt van dat we te vroeg van het Kamerlidmaatschap een fulltime job hebben gemaakt. Bedoeld was om de helft van de tijd te besteden aan direct contact met de kiezers, wanneer die in een ander kiesstelsel aanwijsbaar zouden zijn geworden. Dat systeem is er niet gekomen. Alle tijd wordt nu met hartstocht gegeven aan het controleren van het beleid. Op details. Dat is de innige omhelzing. En de gevolgen zijn verstikkend. Dat proces van controle op detail speelt zich af ver van de burgers door anonieme personen die achter de brede rug van de fractieleider de Kamer zijn binnengekomen. Alleen de partijen weten waarom, maar de burgers niet.

Verstikking
De belangen van macht en controle verstrengelen zozeer dat beide functies gevaar lopen. Omhelzing kán leiden tot verstikking, zoals we uit de B-film weten. Het is pikant dat impasses in wetgeving en uitvoering met name de laatste decennia hebben geleid tot normatieve activiteiten van de rechterlijke macht, die eigenlijk op het terrein liggen van wetgeving en bestuur, en aldus onttrokken worden aan het oordeel van de kiezer. Een uitholling die nog versterkt wordt door het optreden van de Europese rechter.

Er is niet alleen sprake van verwatering van de scheidslijn tussen de machten, maar er zijn ook nieuwe machten ontstaan. Uit de evolutie van de elite-informatie naar de massainformatie en van de eliteconsumptie naar de massaconsumptie, zijn nieuwe machten voortgekomen, tegen welks uitwassen nog geen bescherming is gevonden. Grootmachten waarvan Montesquieu niet had kunnen dromen en had hij dat gedaan dan was het voor hem een nachtmerrie geweest. De macht van de media – de macht van het kapitaal. Men zou daar nog aan kunnen toevoegen: de macht van de misdaad. Allemaal machten waar de staat naar loert als een kip naar het onweer.
De hele theorie van Montesquieu draaide om de liberté, de vrijheid van de burger, die hij wilde beschermen tegen mogelijke uitwassen van machtsopeenhoping bij de overheid. Het kwam niet in z’n hoofd op dat er uit die vrijheid weer machten konden ontstaan, die zelfs sterker zijn dan de overheid en die de vrijheid van de burger – op een andere manier in gevaar brengen. En die burger kijkt nu hulpzoekend, maar vergeefs op naar de overheid.

Sinds de jaren zestig heeft alles zijn revolutie gehad;
alles behalve de democratie
De belangrijkste reden waarom sinds 1917 in Nederland geen noemenswaardige veranderingen meer hebben plaatsgevonden in de formele democratie en de constitutie, ligt in het feit dat de democratie werd geïntegreerd in de zuilenmaatschappij. Politieke partijen en alle denkbare maatschappelijke organisaties vonden daarin hun plaats. De politiek werd het verlengstuk van wat binnen en tussen de zuilen gebeurde. Het poldermodel in zijn hevigste vorm.
Dit alles liep goed tot de loonexplosies en de televisie de massaconsumptie en -informatie zo ver op gang brachten dat de burgers behoefte gingen voelen hun lot meer in eigen hand te nemen. Dan komt de exodus uit de zuilen op gang. We schrijven dan de jaren zestig. Het is niet onlogisch dat dan ook het verlangen naar politieke vernieuwing begint.
Sinds de jaren zestig heeft alles zijn revolutie gehad. In de filosofie ontstond het existentialisme, in de schilderkunst was er de Cobrabeweging, er kwam experimenteel theater, de nouvelle vague, het Vaticaans concilie. Alles heeft zijn revolutie gehad behalve de politiek. De politiek reageerde in de diepte als laatste van alles. Dat hing, zoals gezegd, samen met de zuilenmaatschappij – herrijzend Nederland – en de macht zelf. Dan komt er maatschappijkritiek, tegen de regenteske structuur, tegen de taboes en de bedomptheid en beslotenheid. Ineens was er de behoefte om heel hard te gaan gillen. Tegen ideologen en moralisten en Wichtigmachers. Maar vooral tegen beknotting van vrijheden.

Directe democratie
Provo was het begin. De politieke vertaling volgde later, onder meer in de vorm van de D’66. De belangrijkste drijfveer was dat de burger en de overheid steeds meer van elkaar vervreemdden door veroudering van het bestel. De beweging koerste op een meer directe democratie, waardoor de burger rechtstreeks betrokken zou zijn bij machtsvorming en -uitoefening.
De behoefte aan een meer directe vorm van democratie kwam tot uiting in voorstellen tot wijziging van de grond- en kieswet: de rechtstreeks gekozen minister-president, een soort districtenstelsel waardoor een persoonlijke band tussen kiezer en gekozenen bevorderd zou worden, een gekozen burgemeester en een referendum, en boven alles meer openheid. Het is goed om vast te stellen dat deze voorstellen een samenhang hadden: de gedachte dat macht zoveel mogelijk van onderop moet komen en dat macht bestaat bij de gratie van degenen over wie ze wordt uitgeoefend. Dat zou je de ideologische kant van het gedachtegoed kunnen noemen – de praktische is dat daardoor de macht dichter bij huis blijft, meer aansluiting heeft op de dagelijkse werkelijkheid van burgers, minder isolement en minder vervreemding voortbrengt.

Als het echt te dol wordt,
dan kan men via het referendum aan de noodrem trekken
Van alle voorstellen voor staatsrechtelijke vernieuwing is de gekozen minister-president de meest ingrijpende, maar ook de meest principiële uitwerking van de gedachte dat de band tussen kiezer en gekozene zo direct mogelijk moet zijn. Nog belangrijker: het zou de kiezer twee stemmen geven: één voor de macht en één voor de controle daarop. De rechtstreeks gekozen minister-president dan wel kabinetsformateur heeft het wel gehaald in de staatscommissie Cals-Donner, maar niet in het parlement.
Alle voorstellen van staatsrechtelijke vernieuwing hebben één punt gemeen: het parlement en politieke partijen moeten iets van hun macht prijsgeven om de kiezer een heel klein beetje meer directe invloed te geven. Noch het parlement, noch de meeste politieke partijen blijken daartoe bereid. De gekozenen staan geen macht af. Voor de staatsrechtelijke vernieuwing is het daardoor dertig jaar lang een lijdensweg geweest. Het ene rapport na het andere. Het ene parlementaire debat na het andere: eigenlijk geen enkel resultaat behalve de afschaffing van de opkomstplicht en het gemeentelijke kiesrecht voor buitenlanders.
Van een directer of persoonlijker of sterker maken van de band tussen kiezer en gekozene is tot nu toe niets terechtgekomen. Het referendum was er bijna. Eén stem te kort in de tweede ronde van iemand die tegen was. En niet zomaar tegen. In Nederland ben je principieel tegen. Vooral liberalen kunnen daar plechtig bij kijken. Interessant is het principiële argument dat tegen het referendum wordt aangevoerd, als zou het in strijd zijn met de vertegenwoordigende democratie. De werkelijkheid is immers dat het precies andersom is: de kiezer kan met een geruster hart zijn vertrouwen aan een afgevaardigde geven voor de behartiging van al zijn zaken omdat hij weet: als het echt te dol wordt, dan kan ik altijd nog aan de noodrem van het referendum trekken.

De koningin
Onlangs was in de kranten te lezen dat het parlement serieus bezig zou zijn om de laatste invloed die de koning nog heeft op de kabinetsformatie daar weg te halen. Afgezien van de vraag of dat verhaal juist is, is de kwestie: waar moet die invloed dan wel naar toe? Naar de kiezers? Natuurlijk niet. Naar het parlement, want de gekozenen willen er wel macht bij. Ik ben het er op zich mee eens dat alle macht zoveel mogelijk van onderop moet komen. Alleen, als je die gedachte echt recht wilt doen, dan is er meer werk aan de winkel. En dan is toch de vraag of het beginnen met deze operatie wel de juiste volgorde is. Het feit blijft dat het wetgevend orgaan op deze manier weer een extra element van de machtsvorming naar zich toehaalt. Verder merk ik op dat ik twee keer heb meegemaakt dat de koningin ingreep – beide keren zeer effectief en naar mijn gevoel in het geheel niet tegen de verborgen verlangens van de kiezers. Ideologisch gezien is de gedachte dus juist, maar ik heb vraagtekens bij de opportuniteit, de wijze en het moment van toepassing.

Hiermee kom ik op een paar slotopmerkingen: er is in Nederland veel veranderd en weinig vernieuwd. Maar staatsrechtelijke vernieuwing kan men niet eeuwig blijven tegenhouden. Het streven naar een directe democratie sluit namelijk aan bij de individualisering die als een rode draad door de geschiedenis van de westelijke beschaving loopt. Het is niet meer of minder dan het voortdurend pogen van mensen om hun lot minder afhankelijk te maken van hogere machten.
Onder de nogal gruwelijke titel Goed samen leven heeft de Spaanse maatschappijfilosoof Savater een prachtig boekje geschreven over democratie. Een vader legt aan zijn – op de politiek kankerende – zoon uit wat democratie is, waar zij vandaan komt, hoe kostbaar en breekbaar zij is. Hij wijst erop dat het een stelsel is dat absoluut niet aansluit op het instinctieve – niet op het recht van de sterkste, niet op organisatiepatronen in de dierengemeenschap. Het is een ingenieus product van het menselijk brein. Het is ingewikkeld van structuur en vergt veel educatie om ermee te leven. Daarom legt de vader het uit aan zijn zoon. Psychiater Van Dantzig heeft het punt ook al eens aangeroerd en verbaasd vastgesteld dat het fijnzinnigste en ingewikkelde systeem om je samenleving te organiseren in tegenstelling tot veel primitievere autoritaire systemen niets doet om de mensen het systeem te leren. Althans in ons land niet. Maar het is wel nodig. Nu er toch wat ruimte blijkt te zitten in het studiehuis, kan ik het boekje van Savater aanbevelen als verplichte lectuur. Maar het gaat dieper: al in het basisonderwijs zou het moeten zitten in het rijtje: rekenen – lezen – schrijven en democratie.

Dit is een ingekorte en bewerkte versie van de Thorbecke-lezing, gehouden door mr. H.A.F.M.O. van Mierlo op maandag 10 januari 2OOO te Amsterdam.

Charles de Montesquieu
Naam: Montesquieu, of preciezer: Charles Louis de Secondat, Baron de la Brède et de Montesquieu.
Geboortedatum: 18 januari 1689
Nationaliteit: Frans
Typering: Montesquieu is een typische Verlichtingsdenker: hij wijst op het belang van de natuurwetten en neemt de menselijke rede als uitgangspunt voor zijn politieke filosofie.
Woonplaats: Het riante kasteel La Brède erfde hij in 1716, inclusief slotgracht en landerijen.
Beroep: Rentenier & voorzitter van het parlement van Bordeaux
Opleiding: Opleiding tot jurist. Montesquieu bepleit, net als zijn inspirator Hugo de Groot, het natuurrecht. Op basis van zijn natuurlijke conditie heeft de mens onvervreemdbare rechten.
Belangrijkste werken: de satirische briefroman Lettres Persanes (1721), het politiek-filosofische Considérations sur le causes les causes de la grandeur des Romains et leur décadence (1747) en Esprit des Lois (1748), het 32-delige hoofdwerk waarin hij het principe van de scheiding der machten uitwerkt en een pleidooi houdt tegen de slavernij.
Onvoltooide werken: Bij zijn dood in 1755 is een aanzet tot een Essay sur le Gout op zijn schrijftafel gevonden. Hierin laat Montesquieu zien dat ‘goede smaak’ een contextgebonden begrip is. Het is een combinatie van beschaafd gedrag, eruditie, fatsoen en gevoeligheid voor kunst en cultuur.
Erefucties: lid van de Academie Française.
Kritiek: Voltaire noemde de Esprit des Lois een ‘labyrint zonder leidraad, waarin elke methode ontbreekt’. Gangbaar is de kritiek dat Montesquieu weliswaar paal en perk stelt aan de macht van de adel en de koning, maar dat hij het klassenstelsel en de monarchie niet principieel verwerpt.
Montesquieu over Nederlanders en hun omgang met geld: ‘De kroeghouders, vooral die kleine, vragen je anderhalf keer meer dan je hebt te besteden. En je moet wel betalen, want als je aanklopt bij een agent of rechter, die ervan uitgaat dat die buitenlander het in zijn kindse eenvoud wel niet begrepen zal hebben, krijg je nul op het rekest. Hij zegt alleen: “Waarom betaalt u niet gewoon de prijs?” (..) En voor de rest heft men in Nederland idiote belastingen. Om een stoel op een terrasje langs de openbare weg te mogen zetten, moet belasting worden betaald. Iedereen betaalt, iedereen vraagt overal geld voor. Bij iedere pas die je zet, loop je weer tegen een heffing aan.’

Charles de Montesquieu over de scheiding der machten:
‘Om machtsmisbruik te voorkomen dienen de zaken zodanig te zijn geregeld dat de macht de macht tot staan brengt. Er is een zodanige constitutie mogelijk dat niemand gedwongen zal zijn datgene te doen waartoe de wet hem niet verplicht, of datgene niet te doen wat de wet hem toestaat.’
‘De politieke vrijheid van burgers is de kalmte van geest die voortkomt uit hun individuele gevoel van veiligheid; en ter wille van deze vrijheid dient het bestuur zodanig te zijn dat de ene burger de andere burger niet hoeft te duchten. Wanneer de wetgevende macht en de uitvoerende macht zijn verenigd in dezelfde persoon, of in hetzelfde bestuursorgaan, dan is er geen vrijheid, omdat te vrezen valt dat een en dezelfde monarch, of een en dezelfde senaat, tirannieke wetten zal maken om ze tiranniek toe te passen.’
‘Er is evenmin vrijheid wanneer de rechtsprekende macht niet gescheiden is van de wetgevende en van de uitvoerende macht. Bij een samenvoeging van rechtsprekende en wetgevende macht zou de macht over het leven evengoed als de vrijheid van de burgers een kwestie van willekeur worden, want de rechter zou tegelijk wetgever zijn. Bij een samenvoeging van rechtsprekende en uitvoerende macht zou de rechter de kracht van een onderdrukker hebben.’
‘Alles zou verloren zijn als dezelfde man, of dezelfde groep van vooraanstaanden, van edellieden, van mensen uit het volk, de drie machten tegelijk zou uitoefenen: de macht om wetten te maken, die om de staatsbesluiten uit te voeren, en die om over misdaden of over geschillen tussen burgers recht te spreken.’

Uit: Over de geest der wetten, door Charles de Montesquieu (vertaling Jeanne Holierhoek, uitgeverij Boom, Amsterdam 1998).