Een economisch model is geen neutrale techniek, maar juist een techniek die neutraliseert, schrijft Tom Kayzel. Hij beschrijft de geschiedenis van het macro-economisch model en de invloed daarvan op onze opvattingen over wat de politiek op economisch vlak vermag.
In het najaar van 2016 kwamen in De Waag in Amsterdam een groep betrokken burgers bijeen onder de naam ‘het Open Planbureau’. Ze hadden zich tot doel gesteld om een alternatief te vormen voor het Centraal Planbureau (CPB). Vooral de invloed die het CPB op de Tweede Kamerverkiezingen uitoefent door het narekenen van partijprogramma’s was voor hen een doorn in het oog. Volgens de initiators van het Open Planbureau focussen deze CPB-analyses te veel op economische groei en gewin en te weinig op geluk en milieu in bredere zin. Het Open Planbureau wilde daarom nieuwe doorrekenmodellen ontwerpen, gebaseerd op de ideeën die de heterodoxe econoom Kate Raworth uiteenzet in haar boek Doughnut Economics, met een breder begrip voor de beleidseffecten op mens en omgeving.
Soortgelijke kritiek op de eenzijdigheid en dominantie van CPB-modellen was eerder dat jaar ook al geuit door Mirjam de Rijk in een artikel voor de Volkskrant met de toepasselijke titel ‘De hegemonie van het CPB moet doorbroken worden’ (02-01-2016). De Rijk stelt dat de uitkomst van de modellen te sterk wordt bepaald door de assumpties die het CPB hanteert. Het CPB heeft zich vaak tegen dit soort verwijten verweerd door te stellen dat hun modellen zijn gebaseerd op inzichten uit de wetenschap en empirische metingen. Modellen zijn volgens het CPB neutrale technieken die politici en beleidsmakers kunnen helpen in het maken van keuzes.
Een blik op de geschiedenis van het economische model kan een hoop licht werpen op de kwesties die door het Open Planbureau en De Rijk worden opgerakeld, alsmede op het verweer dat het CPB gebruikt. Uit deze geschiedenis blijkt dat – in tegenstelling tot wat het CPB beweert – het model niet zozeer een neutrale techniek is, maar juist een techniek is die neutraliseert. Hoewel het CPB een punt heeft dat het model vooral een hulpmiddel is voor beleidsmakers, is het effect hiervan groter dan simpelweg betere keuzes kunnen maken. Het model schept ook een kader om over de economie als geheel te denken. De discussies over planeconomie in de jaren dertig zijn in dit verband interessant om te onderzoeken, omdat niet alleen de naam maar ook de huidige werkwijze van het CPB herinnert aan ideeën uit die tijd.
Drijfveren
Op 26 oktober 1935 presenteerde de Sociaal Democratische Arbeiders Partij (SDAP) haar Plan van de Arbeid, een overzicht van beleidsmaatregelen die als doel hadden Nederland uit de economische recessie te helpen. Het belang dat de SDAP hechtte aan dit evenement blijkt uit de aandacht die uitging naar het promotiemateriaal. Zo werd er een speciaal Planlied gecomponeerd, en gezwaaid met voor de gelegenheid ontworpen vlaggen. Het Plan was vooral bedoeld om aan de buitenwacht te laten zien dat de SDAP niet bleef steken in protest en ideeën, maar met praktische oplossingen kon komen voor de economische malaise van die tijd. Niet alleen waren de beleidsvoorstellen van het Plan concreet, ze waren ook onderbouwd met de laatste inzichten uit de economische wetenschap. Zo hoopten de socialisten dat hun Plan zou overkomen als een reëel uitvoerbaar pakket aan beleidsmaatregelen.
Het idee van een Plan van de Arbeid hadden de Nederlandse socialisten van de Zuiderburen afgekeken. Een jaar eerder had de Belgische Werkliedenpartij onder leiding van Hendrik de Man al een Plan van de Arbeid gepresenteerd. De Man had eerder zijn ideeën over de planeconomie uiteengezet in Psychologie van het Socialisme (1927), waarin hij had willen breken met het orthodoxe marxisme dat in zijn ogen te deterministisch en mechanistisch over de samenleving dacht. Dit boek vormde een belangrijke invloed op de Nederlandse plansocialisten. Onder invloed van de toen opkomende psychologie beargumenteerde De Man dat het traditionele marxisme te weinig inzicht in de drijfveren van individuen bood en daarmee niet in staat zou zijn om de socialistische beweegredenen van de arbeiders te vatten. In plaats daarvan wilde hij een scherp onderscheid tussen subjectieve en objectieve aspecten van het socialisme. Objectiviteit associeerde De Man bij uitstek met wetenschap. De objectieve kant van het socialisme betekende daarom het begrijpen van de huidige sociaaleconomische situatie. Een dergelijk wetenschappelijke studie kon echter niet de kern van het socialisme vormen.
Die kern was gegeven in het menselijk subject, meer specifiek in de ethische ervaring die de mens heeft en het geweten waarmee hij begiftigd is. Deze subjectieve faculteiten bewogen de mens tot actie: het was via ethische overwegingen dat de socialist besliste waar de maatschappij naar zou moeten streven. Anders dan bij het marxisme is de ontwikkeling naar de socialistische samenleving dus niet historisch-materialistisch, maar subjectief en gemotiveerd door idealen. Daarom is het ontstaan van de socialistische samenleving ook geen object van de wetenschap. Een wetenschappelijk socialisme was voor De Man niet mogelijk. In plaats daarvan moest men inzetten op een socialistische wetenschap. Een wetenschap die zocht naar concrete vormen van subjectief ontwikkelde idealen.
In Nederland was een van de volgelingen van De Mans denken de jonge natuurkundige en econoom Jan Tinbergen, die in de geest van de socialistische wetenschap de economische onderbouwing had gegeven voor het Nederlandse Plan van de Arbeid. Tinbergen behoorde tot de cirkel van zogenaamde ingenieurssocialisten binnen de SDAP, een groep van voornamelijk Delftse ingenieurs die, hoewel niet marxistisch, begaan waren met de socialistische zaak. Ingenieurssocialisten analyseerden sociaaleconomische kwesties voornamelijk aan de hand van het begrip ‘rationalisatie’, het idee dat werk- en productieprocessen zich steeds efficiënter en strikter organiseren. De ingenieurssocialisten zagen rationalisatie in principe als positieve ontwikkeling, maar erkenden dat deze soms nadelige effecten op de omstandigheden van de arbeiders hadden. Zij verwierpen daarmee de opvatting uit de Oostenrijkse en neoklassieke school dat een vrij spel van marktkrachten zou zorgen voor een evenwicht in het rationalisatie-proces. De overheid zou daarentegen moeten streven naar de beheersing van deze rationalisatie. Tinbergen had zijn aandacht van de natuurkunde naar de economie verlegd om deze kwesties op te lossen. Hoe kon het proces van rationalisatie beschreven worden, en hoe kon via overheidsbeleid het optimale evenwicht worden bereikt?
Net zoals De Man geloofde Tinbergen dat de drijfveren achter het socialisme subjectief van aard waren. Voor Tinbergen was de kern van het socialisme het maken van een ethische keuze voor een overheid die streefde naar een zo eerlijk mogelijke verdeling van welvaart. In tegenstelling tot De Man beschouwde hij de ethische drijfveren als onbelangrijk in hoe de arbeider zijn omgeving kon vormgeven. Dit was immers de uitkomst van het proces van rationalisatie. Democratische idealen waren daarom ook minder uitgesproken in het werk van Tinbergen. De subjectieve kern van het socialisme werd daarmee een stuk meer ingeperkt en sterker losgekoppeld van de samenleving als geheel. Zijn werk zette daarmee aan tot een technocratische manier van denken over de maatschappij, waarin een kleine groep van ingenieurs de belangrijkste economische beslissingen konden nemen.
‘De economie’
Internationaal behoorde Tinbergen tot een groep van economen en statistici die door verdere toepassing van de wiskunde en statistiek de economie tot een exacte wetenschap wilden maken. De groeiende consensus onder economen was dat de schommelingen als intern aan het economisch systeem gezien moesten worden. Tinbergen theoretiseerde deze cyclische aard van het systeem verder door de schommelingen te verklaren uit het feit dat verschillende economische sectoren niet snel genoeg op elkaar konden inspelen. De onderdelen van de economie en de onderlinge causale relaties beschreef hij vervolgens in mathematische formules die hij leende uit zijn vorige wetenschappelijke veld: de thermodynamica. In theorie konden deze schommelingen verminderd worden door van buitenaf het economisch stelsel te stimuleren of juist te dempen.
In 1936 presenteerde Tinbergen zijn onderzoek aan de Vereniging voor de Staathuishoudkunde. Een stelsel vergelijkingen vormde een representatie van de onderlinge causale relaties tussen de meest relevante economische activiteiten in Nederland. Dit stelsel was daarmee het eerste macro-economische model dat ooit ontworpen werd. Het model gaf vorm aan een nieuwe manier van denken over economisch beleid, namelijk het denken in termen van ‘de economie’ als een geheel dat los staat van de samenleving. Daarvoor werd de notie van ‘economie’ namelijk vaak niet als een op zichzelf staande entiteit genomen. Men sprak eerder over ‘economisch’ als bijvoeglijk naamwoord, als een perspectief of activiteit. Tinbergens model daarentegen bracht een geheel van nauw verweven relaties bijeen, waarbij een verandering in één sector of markt op termijn altijd weerslag vond in het systeem als geheel. Daarmee verschoof langzaam het object van beleidsmaatregelen van de verbetering van deze of gene sector of markt naar het managen van de economie als geheel.
Het opstellen van een stelsel van economische activiteiten als een autonoom systeem, waarbij de schommelingen in de economie worden verklaard als vertraagde reacties inherent aan dit systeem, heeft ook in sterke mate bijgedragen aan het splitsen van de samenleving. De staat en de economie werden aparte domeinen. De theorie van de economische conjunctuur veronderstelde een externe partij van het economisch systeem. Anders was immers het dempen van de schommelingen niet mogelijk. Het was bovendien niet meer nodig om economische activiteit in een bredere sociaal-culturele context te begrijpen. De economische schommelingen konden immers puur uit de vertraagde reacties van verschillende sectoren en markten verklaard worden. De economie was een losstaand domein geworden, en haar belangrijkste dynamiek was onafhankelijk van verdere ontwikkelingen in de samenleving.
Tinbergens model uit 1936 pretendeerde zo empirisch mogelijk te zijn ontworpen, maar in het bepalen van welke delen van de economie gemanipuleerd konden worden speelden ook theoretische en politieke keuzes mee. Om het economisch stelsel van buitenaf te stimuleren was er een economische grootheid, een ‘onafhankelijke variabel’, nodig waarmee de overheid de economie eenvoudig kon manipuleren, zoals de belastingen, de wisselkoers en de staatsuitgave. Dit verhaal over dat grensvlak tussen staat en economie vertelt daarmee ook over Tinbergens opvatting over de verhouding tussen wetenschappelijke technieken en politiek. Enerzijds is het economische stelsel wetenschappelijk en objectief te modelleren. Anderzijds zijn er de subjectieve, ethische beleidskeuzes die het systeem van buitenaf kunnen beïnvloeden. Door de politieke overwegingen om een specifieke variabele aan de rand van het economisch stelsel toe te wijzen, maakte Tinbergen ook de impliciete aanname dat overheidsingrijpen niet op microschaal kon plaatsvinden, maar altijd indirect moest gebeuren.
Dit onderscheid tussen een objectieve wetenschap en een subjectieve politiek doet denken aan De Mans socialistische wetenschap, maar er is een belangrijk verschil. Tinbergens doel was namelijk niet langer een socialistische wetenschap, maar een neutrale wetenschap, waar politiek was ingekaderd in specifieke aspecten van het economisch stelsel. Tinbergen stelde dat het model in staat was zowel rechtse als linkse doelen en beleidsmaatregelen door te rekenen. Aangezien de causale relaties in het model waren weergegeven als wiskundige vergelijkingen was het vinden van het juiste anticyclische beleid een kwestie van de vergelijkingen oplossen. Politieke discussies zouden nog slechts over de doelen en instrumenten gaan. Als die eenmaal vastgesteld waren, was het slechts een kwestie van let us calculate, zoals Leibniz zou stellen. Daarmee werd het daadwerkelijk functioneren van de economie in het macro-economisch model een apolitieke, technische kwestie.
De beleidsmakers van 1936 waren nog niet overtuigd van de voordelen van het werken met Tinbergens model. Zelfs Tinbergens mede-socialisten waren sceptisch. Eduard van Cleeff bekritiseerde Tinbergen op het achterwege laten van de culturele factoren in zijn model. Voor Van Cleeff was de verheffing van de arbeider namelijk niet alleen een verbetering van de economische situatie, maar ook een verbetering van de culturele waarden. Deze kritiek laat zien dat het marxisme waarmee Tinbergen wilde breken breder was georiënteerd dan zijn economisch model kon weergeven. Mede-ingenieurssocialist Jan Goudriaans was eveneens kritisch. De interne mechaniek was zo abstract en wiskundig beschreven dat de gemiddelde beleidsmaker, econoom of politicus het niet zou kunnen begrijpen. En blind uitgaan van de werking van het model zou de discussie over hoe economische principe precies werken obscuur maken of in het geheel verbergen. Goudriaans vergeleek het model dan ook met een nachttrein: men mocht dan wel bij het ochtendgloren de bestemming bereiken, maar zou geen idee hebben welke route de trein had afgelegd.
Deze kritiek van tijdgenoten toont aan dat Tinbergen de principes die hij had overgenomen van De Man, in het bijzonder de scheiding tussen de objectieve en subjectieve aspecten van het socialisme, verder had doorgevoerd. Socialisme was nu helemaal losgekoppeld van de wetenschap. Alle relevante vragen over de economie vanuit beleidsperspectief konden beantwoord worden door te kijken naar hoe sectoren in de economie op elkaar reageren. Dat het model de nationale economie als geheel kon weergeven, inspireerde beleidsmakers en politici om in termen van ‘de economie’ te gaan praten. Daarmee werden ook de assumpties waarop Tinbergen zich baseerde gemeengoed, de economie (objectief) en politiek (subjectief) waren nu gescheiden domeinen.
Duistere werking
Vooral vanaf de jaren vijftig zou het macro-economisch model dé techniek worden voor beleidsmakers. In Nederland waren de wederopbouw en de lagelonenpolitiek de achtergrond voor dit eindelijke succes. In het bijzonder het systeem van Nationale Rekeningen, dat na de oorlog werd opgetuigd bij de verdeling van de Marshallhulp, bleek cruciaal in deze ontwikkeling.
Nationale rekeningen zijn een overkoepelende boekhoudkundige methode om alle economische activiteit van een land in kaart te brengen. Net zoals Tinbergens model geeft een nationale rekening een overzicht van de macro-economie door te focussen op de stroom van transacties van de verschillende sectoren van de economie. Anders dan het model doet een nationale rekening dit in boekhouderstabellen waar de twee zijdes van de tabel op hetzelfde aantal moet uitkomen, bijvoorbeeld het totaal aan productie en het inkomen daaruit. De inmiddels bekende noties als ‘bruto binnenlands product’ en ‘bruto nationaal inkomen’ zijn belangrijke onderdelen van de nationale rekeningen en deze termen staan vaak symbool voor onze economie als geheel.
Voor de Nederlandse politiek betekende de introductie van nationale rekeningen dat politici en beleidsmakers zich begonnen te focussen op het macroniveau. Dat wil zeggen: het nadenken en modelleren in termen van het totaal aan productie, consumptie, investeringen, werkloosheid, export, import enzovoorts. In plaats van in te zoomen op specifieke sectoren (het microniveau). Een belangrijk voorbeeld hierbij is de invoering van de geleide loonpolitiek.
De Marshallhulp vereiste van Nederland dat zijn investeringen structureel van aard zouden zijn. Om dit te bereiken paste beleidsmakers een typisch staaltje van macro-economisch denken toe. Beleidsmakers redeneerden dat structurele investeringen binnen de economie niet tot een hoge toename in consumptie zouden moeten leiden. Deze investeringen zorgden namelijk niet direct tot meer afzet die geconsumeerd kon worden. In plaats van per bedrijf, markt of sector na te gaan hoe het geld van de investeringen besteed werd, werd besloten de consumptie voor de Nederlandse economie als geheel laag te houden. Als die totale consumptie laag was, zouden bedrijven de investeringen niet direct kunnen omzetten in meer productie en zo gedwongen zijn om investeringen structureel te maken. Zo hoopten beleidsmakers dus via het manipuleren van één macro-economische factor – namelijk consumptie – de rest van de economie te kunnen beheersen. De vraag is echter: met welke techniek houd je de consumptie laag? Het antwoord: lage lonen, en dus het beleidsinstrument van de geleide loonpolitiek.
In de polder van de Sociaal Economische Raad (SER) waren de vakbonden akkoord gegaan met de verlaagde lonen mits de werknemers er in levensstandaard niet op achteruit zouden gaan. In het bepalen van hoe deze eis gehaald kon worden naast het doel van de geremde consumptie bleek het economische model van het CPB een cruciaal instrument. Met deze techniek kon men berekenen hoe de gereduceerde lonen de levensstandaard van de arbeider zouden beïnvloeden en welke beleidsmaatregelen de overheid eventueel nog meer zou moeten nemen om aan de eisen van de vakbond te voldoen.
In de modellen gebruikte het CPB de typische Tinbergen-opzet. De doelen en instrumenten konden door politici en beleidsmakers worden gekozen. Het model deed voor de rest het rekenwerk. Omdat de politieke doelen al vastgesteld waren door de overheid en de SER, was het enkel nog de taak om de juiste beleidsinstrumenten te kiezen. Het CPB presenteerde verschillende scenario’s op basis van verschillende sets aan beleidsmaatregelen. De beleidsmaker kon vervolgens die set kiezen waarvan het doorgerekende scenario er het meest gunstig uitzag.
Echter, waar Goudriaans al bang voor was, was werkelijkheid geworden: de interne werking van het model was voor veel SER-leden volkomen duister. Maar deze interne werking bevatte wel allerlei assumpties over de economie die eerder op politieke keuzes dan op wetenschappelijk inzicht waren gebaseerd. Het idee om de hoogte van lonen aan de rand van het economisch stelsel te modelleren was ingegeven door het voornemen van de overheid om lonen te gebruiken als instrument om de consumptie laag te houden. Het model werkte niet als instrument om de relatie lonen-consumptie-investeringen die de overheid veronderstelde te testen, maar versterkte die assumptie enkel. Met het gebruik van het model werd de zinnigheid van geleide lonen als beleidsinstrument niet meer bevraagd. Deze vraag verdween dan ook uit SER-discussies. Een politieke vraag werd een technisch feit.
Technisch kader
De geschiedenis van denken over economische politiek in de vorige eeuw is dus grotendeels ook de geschiedenis van het instrument van Nationale Rekeningen en de technologie van economische modellen. Dankzij modellen en Nationale Rekeningen gingen politici en beleidsmakers steeds meer denken in termen van de economie als samenhangend geheel en werden economische totaliteiten (consumptie, investeringen enzovoorts) beleidsobjecten. Maar aan het ontwerp van het macro-economisch model lag een scheiding tussen politiek en wetenschap ten grondslag die met de toenemende populariteit van modellen ook in het politieke beleidsdenken is gekropen. De interne mechanieken van de economie zijn het terrein van de objectieve wetenschap, waar de politiek zodoende geen plaats heeft. Politiek gebeurt aan de randen van het economisch systeem, met enkel het doel om het economisch systeem bij te sturen. Vraagstukken over hoe de economie werkt zijn daarmee in de politieke discussie minder prominent geworden, waar dit vroeger nog wel een groot punt van debat was tussen bijvoorbeeld liberalen en socialisten.
Ook voorziet het economische model politieke keuzes van een specifiek technisch kader. Het conflict tussen werkgever en werknemer verwordt bijvoorbeeld tot de vraag hoe het model de juiste set van beleidsmaatregelen kan vinden die gunstig is voor beide partijen. Dat er een fundamentele spanning tussen het belang van arbeid en kapitaal zou zijn – zoals de marxisten menen – is daarmee van begin af aan onbestaanbaar. In het algemeen zijn politieke keuzes alleen nog maar keuzes voor de beste economische cijfers. Direct ingrijpen in de economie lijkt het model zo bij voorbaat uit te sluiten.
Het is een aimabel doel van het Open Planbureau om nieuwe modellen te willen ontwikkelen. Een dergelijk model zou namelijk een uitdaging kunnen vormen voor die van het CPB. Daarmee zou de discussie over de interne economische mechanieken weer opengebroken kunnen worden. De technische assumpties waarop het CPB voortborduurt kunnen dan weer tot politieke vragen worden gemaakt. Maar focussen op modellen loopt ook het gevaar om de relatie tussen politiek en wetenschap als wederzijds uitsluitende domeinen te reproduceren. Het is daarom zaak om niet alleen een bredere visie op economie te ontwikkelen, maar ook om de architectuur van het model grondig te herzien, zodat deze model-techniek een politiek in plaats van een technocratisch instrument zal zijn.
Literatuur
• Van den Bogaard, A. (1997), Configuring the Economy; The Emergence of a Modelling Practice in the Netherlands, 1920-1955. Amsterdam: Thela-Thesis.
• Boumans, M. (2011), Vertrouwen in Modellen. In: Dijstelbloem H. en Hagendijk R. (red.), Onzekerheid Troef: het Betwiste Gezag van de Wetenschap. Amsterdam: Van Gennep, 115-136.
• Mitchell, T. (1998), Fixing the Economy. Cultural Studies 12 (1): 82-101.
• Morgan, M.S. (2003), Economics. In: T. Porter en D. ross (red.), The Cambridge History of Science, 7, Modern Social Sciences. Cambridge: Cambridge University Press, 275-305.
• Passenier, J. (1994), Van planning naar scanning: Een halve eeuw Planbureau in Nederland. Groningen: Wolters-Noordhoff.
