Een grondwet zonder grond

Zonder de platinameter in Parijs zou er elke dag worden ge­steggeld over de lengte van een meter. Die meter is het ijkpunt, de meetlat aller meetlatten. Maar is hij werke­lijk een meter lang? Dat is een onzinnige vraag. De af­spraak luidt dat het zo is en dat iedereen zich daar­aan houdt. Een ijkpunt voorkomt willekeur. Ook een grondwet is zo'n ijkpunt. In essentie is het de afspraak dat de op rationele gronden gefundeerde wet boven de willekeurige wensen van de toevallige politi­ci staat. Daarom ook dat democratie en grondwet innig met elkaar zijn verbonden. De grondwet beschermt haar burgers tegen modieuze politici die de wet in hun ambtstermijn al te radicaal willen veranderen. Dit poli­tieke ijkpunt kan niet door een eenvoudige meerderheid wor­den gewijzigd. Daar is een grotere meerderheid en een langere adem voor nodig. De Europe­se Unie heeft onlangs een ontwerp voor een Euro­pese grond­wet gepubliceerd. De wens om een ijkpunt, een door ieder­een geac­cepteerde overeen­komst, te creëren, blijkt al uit de eerste zin. 'De volkeren van Europa hebben door onderling een steeds hechter verbond tot stand te brengen besloten een op gemeen­schappelij­ke waarden gegrondves­te vreed­zame toekomst te de­len.'

In het stuk worden burgerrechten, al eerder vastgelegd in het Europese Verdrag voor de rechten van de mens, nog eens veran­kerd. Wat merkwaardigerwijs ontbreekt, is een passage over de volksvertegenwoordiging. In het Ont­werp is niets terug te vinden van de klassieke democratische slogans 'One man, one vote' en 'no taxation without representation'. Dat is jammer, want een goede grondwet is bij uitstek geschikt om democrati­sche proce­dures in vast te leggen. In de Amerikaanse grondwet vind je er bijvoorbeeld wel het een en ander over. Daar­ staat wel wie de be­voegd­heid heeft om ver­kie­zin­gen uit te schrij­ven, wie er mag stem­men, wanneer men mag stemmen en hoe de verkie­zingen plaatsvinden.

In het Ontwerp zijn geen bevoegdheden vastgelegd. Daardoor is bijvoorbeeld onduidelijk wie straks de grenzen van het toe­laatbare gaat toetsen aan de grondwet. Dat zou een mooie taak zijn voor het Europese parle­ment, samen met het Europese hof. Maar het Europarlement is nog zwak. Het heeft nog niet vol­doen­de macht om de Raad (de afge­vaardigde minis­ters van de deelnemende landen) en de Eurocom­mi­ssa­ris­sen (de uit­voerders) tot de orde te roepen. Daardoor zullen heikele kwes­ties belan­den op het bordje van de recht­spre­kende macht. Door dit Ont­werp krijgt het Euro­pese Hof van Justitie het druk, en wense­lijk is dat niet.
 

Natuurrechten

De grondwet moet daarom duidelijker, vooral op dat punt van de bevoegdheden. Maar hoe duide­lijk kan een grondwet zijn? Een grondwet heeft per definitie iets vaags. Het is dan wel een ijkpunt, net als de Parijse meter, maar die me­ter is voor niet al te veel interpre­ta­ties vat­baar. Je kunt wel de vraag stellen 'maar waarom is het een meter', maar dat is een beetje flauw. De afspraak werkt; daar draait het om.

Een grondwet is veel dubbelzinniger. De termen 'men­sen­rech­ten', 'menselijke waar­dig­heid', 'gelijk­heid' en 'vrijheid' zijn bepaald niet concreet. Het geeft een grondwet noodge­dwon­gen iets vaags. Op zich is dat geen reden tot paniek, als de bevoegdheden wie aan die termen invulling mag geven ­maar duide­lijk zijn. Het ijkpunt van de grondwet werkt dan goed. Grondwetten zijn altijd al vaag geweest. Dat had te maken met het feit dat men zich in de grondwet beriep op 'natuur­recht'. Om­dat een mens een mens is, zo legde Jef­ferson bijvoorbeeld uit, dient hij ook als mens te worden behan­deld. Iedere burger heeft dus rechten die uit zijn natuur voort­vloeien en die daarom onver­vreemdbaar zijn. Dat is het natuurrecht. In de Amerikaanse Decla­ration of Independence van 1776 formuleerde Jefferson het zo: 'Wij achten deze waarheid van­zelfsprekend: dat alle mensen gelijk geschapen zijn; dat zij door hun schep­per zijn begiftigd met bepaalde onver­vreemdbare rechten, waaronder leven, vrijheid en het streven naar geluk.'

Als je door de 54 artikelen van het Ontwerp van de Europese grond­wet bladert, krijg je de indruk dat Jeffer­son, overigens niet alleen president van de Verenigde Staten maar ook een verdienstelijk filosoof, opnieuw achter de typemachine heeft geze­ten. In het Ontwerp heet het: 'Zich bewust van haar gees­te­lijke en morele erfgoed vestigt de Unie haar grondslag op de ondeel­bare en universele waarden van menselij­ke waardig­heid en van vrij­heid, gelijkheid en solida­riteit.'
 
Het voordeel van dit soort verheven terminologie is dat de verschillende lidstaten er niets tegen in willen bren­gen. Men schaart zich moeiteloos achter de mooie, zij het wat vage, idealen. Hugo de Groot is de ontdekker van deze verheven vaagheid. Op basis van het natuurrecht formuleerde hij in het begin van de zeven­tiende eeuw het oorlogs­recht, het zee­recht en het volke­ren­recht. De willekeur van de staten, die voor hun eigen gewin en lol steden plat­brandden en schepen enterden en leeg­haalden, beperkte hij door een vager, hoger, interna­tio­naal (want alle mensen eigen) recht in het leven te roepen. Voort­aan moesten de wetten van de staten worden ge­toetst aan de criteria van 'rede­lijkheid en billijk­heid' die met het na­tuur­lijk recht gegeven zouden zijn. Het bleek een effectieve manier om de onderlinge strijd tussen de staten te beperken.

Het duurde overigens lang voordat de burgers, staten en volke­ren zover waren dat ze hun macht afstonden aan een hoger rechtsorgaan dat de natuurlijke rechten behartigde. Na de Eerste Wereldoor­log ontstond de Volkerenbond, de voorloper van Verenigde Na­ties. Op de puinhopen van Tweede Wereldoorlog ontstond de Europese Unie, met als expliciete doel om verdere strijd tussen de lidstaten te voorkomen.

Ook het verenigde Europa legiti­meert haar macht nu met een beroep op het hoge­re, vagere, staat­overstijgende natuur­recht. 'De menselijke waar­dig­heid is onschendbaar', meldt het eerste artikel bijvoor­beeld. Die waardigheid is een prima voorbeeld waarom de in de grond­wet gevestigde natuurrechten altijd vaag blijven. Niet dat er iets tegen waardigheid is, maar wat is het eigen­lijk? Of preciezer gezegd: wie mag formu­leren wat deze waar­digheid inhoudt? In het Ontwerp staat daar dus niets over. En dat gaat tot onduidelijkheid en geruzie leiden. De discussie over legalisering van euthanasie laat zien dat met een beroep op menselijke waardigheid bijvoorbeeld zowel de legali­sering als de strafrechtelijke vervolging van euthana­sie gelegiti­meerd kan worden.
 

Ultiem ijkpunt

Partijen met tegengestelde belangen trekken maar al te vaak radicaal verschillende con­clu­sies uit de basale criteria waardig­heid en billijk­heid. In een goede grondwet worden daarom pogingen gedaan de termen zo veel mogelijk handen en voeten te geven. Zo is het recht­vaar­dig en billijk dat iedere burger zijn stem mag laten horen, waarvoor een vrijheid van menings­uiting en een recht op verga­dering nodig is. Maar dit soort concretiseringen zijn altijd beperkt. Deze begrippen over­stijgen de normale wetten echter, omdat ze als toetssteen en ijkpunt voor de normale wetsteksten bedoeld zijn. Dat is het hele punt van het natuur­lijke recht: je kunt het niet ijken of definiëren, omdat zij zelf bedoeld is als het laatste en ultieme ijkpunt.
In die wetenschap, krijg je medelijden met het Europe­se Hof. Het staat, moederziel alleen, voor een zware en vage taak waarden te bewaken die zich nu niet en nooit laten vast­leggen. Maar behalve zwaar, is het ook gevaarlijk. De Europea­nen hebben geen directe zeggenschap over het bestuur van de Unie. En het Parlement, dat wel direct verkozen wordt, heeft geen wetgevende bevoegdheden. Als de burger klachten heeft, kan hij dus maar op een plek terecht: bij de Europese rechter. En rechters krijgen daarmee de taak een eigen inter­pre­tatie van deze grondrechten te formuleren. De lidstaten zijn niet bereid macht af te staan aan een Europees Parlement, maar erkennen dat er beslist moet worden over de invulling van het natuur­recht. En dus is het heel verleide­lijk om de boven­partijdi­ge rechters maar te laten beslissen en het laatste oordeel uit te spreken. Of, om met Voltaire te spre­ken: 'Als god niet bestaat zou men hem moeten uitvinden.'
 
Op zich is het een goede zaak dat rechters het laatste oordeel hebben. Maar als zij de enigen zijn die dat mogen, dreigt ellende. 'Er zijn tegen­woor­dig rechters die slechts op grond van “de billijkheid” recht­spre­ken', schrijft de Zeeuwse rech­ter Corne­lis van Bijn­kers­hoek (1673-1743). 'Ze gaan voor­bij aan die billijkheid die wij geschreven vinden in het civiele recht. Zich niet bewust van het feit dat zij alleen rechters zijn, gedragen ze zich als wetgevers. Ze zien niet dat het menselijk geluk nimmer meer in gevaar komt dan wanneer een geheel zelf bedachte rechtsgeleerdheid zich meester maakt van de recht­spraak, wanneer niet op grond van het recht, maar op grond van willekeur wordt rechtgesproken.'

Wie houdt de rechters in toom? Wie voorkomt dat zij al te zeer op de stoel van de wetgever kruipen? Van Bijnkershoek zag hier een taak voor de wetgever: 'Wat de een billijk voorkomt, vindt de ander onbillijk. Juist daarom is het gezag van de wet nodig om de meningsverschillen te overstijgen.' Dat klinkt niet onredelijk: de manier om fundamentele meningsverschillen op te lossen is door met elkaar om de tafel te gaan zitten en op democratische wijze een wetstekst op te stellen. Daar is in eerste instantie geen rechter, maar een sterk parlement voor nodig.

De taak van de wetgever ten opzichte van het natuurlijk recht is mooi verwoord tijdens de Franse Revolutie, op 26 augustus 1789 in de Declaratie van de Rechten van de Mens en de Burger. 'De mensen worden als vrije en gelijkbe­rechtigde mensen gebo­ren en zij blijven dat. De vrij­heid bestaat hierin dat men alles vermag wat niet aan een ander schade berokkent. Zo kent de uitoefening van de natuur­lijke rechten van ieder mens geen andere grenzen dan die welke aan de andere leden van de samen­leving het genot van deze zelfde rechten verzekeren; deze grenzen kunnen slechts bij de wet worden vastgesteld.' Niet de rechtsprekende, maar de wetgevende macht moet de grenzen van het toelaatbare vast­stellen. Het kan 'slechts bij wet'. De rechter is er alleen om eventueel resterende onduide­lijkheden in de 'letter van de wet' te interpreteren aan de hand van de 'geest van de wet'.
 

Terugfluiten

Maar het is gevaarlijk om de rechter op de stoel van de wetge­ver te duwen. Charles de Montes­quieu, de vader van onze demo­cratie, waarschuwde hier al voor: de verschillende machten moeten elkaar in even­wicht houden, anders werkt de democratie niet. In Europa is de balans nog ver te zoeken. Europa is om die reden nog niet toe aan een grond­wet. Eerst moet Europa een echte demo­cratie, met volksvertegenwoordigers met meer be­voegdheid, wor­den. De wetgevende macht hoort bij het parle­ment te liggen. Het Euro­pese parlement moet de moge­lijkheid krijgen om de Commissie en de ministers, die de uitvoerende macht zouden moeten vormen, op alle mogelijke punten terug te flui­ten. Pas dan kunnen er duide­lijke wetten worden opgestel­d waarin wordt uitge­legd wat billijk­heid en rede­lijk­heid prak­tisch inhouden. Rechters hoeven de per defi­nitie vage grondwet dan alleen invul­ling te geven in om­stan­dighe­den waarin de gewone wet niet heeft voor­zien. In die gevallen oordeelt de rechter volgens 'de geest van de gewone wetten', zou Montes­quieu zeggen. Deze geest heeft dan enige body. Nu is het nog een spook.
 

Historische ontwikkeling van Europa

Marcel Mooij
 
Na de Tweede Wereldoorlog heerst met name in Frank­rijk angst voor de wederopbouw van de Duitse kolen- en staal­in­dustrie, die in Franse ogen de motor was van de militaire macht van Duits­land. Jean Monnet, directeur van het Frans Centraal Plan­bureau, bedenkt het volgende: het in een gemeen­schap onder­brengen van de Franse én Duitse kolen- en staalin­dustrie. Zowel aan de Franse als aan de Duitse natio­na­le overheid zou de vrije beschikking­smacht over deze pro­ductie­midde­len worden ontnomen. Er diende volgens Monnet een supra­nationale instel­ling gecreëerd te worden, waaraan de betref­fende landen soeve­reini­teit zouden afstaan. Deze supranationa­le instelling kreeg de naam Hoge Autoriteit. Overigens was de Franse kolen- en staalindustrie op dat moment nagenoeg fail­liet. Internationa­lisering stuitte dus niet op verzet.

Monnet vertelde zijn plan aan de Franse minis­ter van Buiten­landse Zaken, Schuman. Die stemde toe en Monnet werkte in het diepste geheim zijn plan verder uit. Op 9 mei 1950 maakte Schuman het initiatief bekend op een persconferentie. De Duitsers gingen akkoord met het plan, omdat het aan hen een moge­lijkheid bood uit hun internationaal isole­ment te komen. Ook de Benelux-landen en Italië gingen op de Franse voorstel­len in. Zo ontstond het 'Euro­pa van de Zes'.

Op 25 juli 1952 wordt zo de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (egks) opgericht. Op 25 maart 1957 worden bij het Ver­drag van Rome de twee andere gemeenschappen opgericht: de Europese Economische Gemeenschap (eeg) en de Europese Gemeen­schap voor Kernenergie (euratom). Ook bij deze gemeenschappen is sprake van inlevering van een gedeelte van nationale soeverei­niteit. De eeg heeft tot taak om te komen tot een gemeenschap­pelijke markt en het tot elkaar brengen van het economisch beleid. Bij het eeg-verdrag worden vier instellingen in het leven geroe­pen: een Raad van Ministers (van de participerende landen), een (Euro­pese) Commissie, een (Europees) Parlement, en een (Europees) Hof van Justitie.

Een aantal jaren hebben de drie gemeenschappen beschikt over afzonderlijke regelgevende en uitvoerende organen; slechts het Europees Parlement en het Hof van Justitie dienden alle drie gemeenschappen. In 1965 heeft men bij het zogenaamde Fusiever­drag besloten ook de overige instellingen te fuseren. De drie gemeenschappen zijn wel afzonderlijk blijven bestaan, zodat de Euro­pese Commissie nu soms als egks-orgaan, dan weer als EG-orgaan functioneert.

Omdat de samenwerking niet beperkt bleef tot alleen economi­sche aangelegenheden, is men gaan spreken van Europese Gemeen­schap. Uitgangspunt van deze EG is een gemeenschappelijke markt, met binnen de EG-lidstaten vrij verkeer van goede­ren, personen, diensten en kapitaal. Sinds het verdrag van Maas­tricht uit 1992 spreekt men van de Europese Unie die een gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbe­leid kent en samen­werkt op het gebied van justitie en bin­nen­landse za­ken.

In de Europese Unie ligt de wetgevende macht in eerste instan­tie bij de ministers van de lidsta­ten, ver­eni­gd in de Raad. Die raad stelt de wetten op. De Eu­ropese Com­missie heeft het 'recht van initia­tief', wat wil zeggen dat ze ­wets­voor­stel­len mag indie­nen bij de Raad. Het Euro­pese Parle­ment heeft voor­alsnog slechts een mede­wet­gevende be­voegd­heid en kent vooral contro­le­rende taken. Het Europese parle­ment is dus niet verge­lijk­baar met de ge­lijkge­naamde volksver­tegen­woordigingsorganen van de lidsta­ten.
 

Naar een Europese grondwet

De lidstaten van de Europese Unie hebben onlangs een stuk ondertekend dat de eerste aanzet bevat tot een Europese grond­wet. Het Ontwerp handvest van de grondrech­ten van de Europese Unie luidt een nieuwe ronde hervor­min­gen binnen de Euro­pese Unie in. Over een jaar gaat een brede maatschappe­lijke discussie over de toekomst van de Europese samenwerking van start. In 2004, mogelijk onder Neder­lands voorzitterschap, moet die discussie uitmonden in een nieuw Europees Verdrag, waarin onder meer een echte Euro­pese grond­wet wordt vastge­steld.

In het ontwerp zoals dat er nu ligt, worden de klassieke burgerrechten verankerd. Zo zijn er artikelen die bescherming bieden tegen discriminatie, tegen marteling en rechtsongelijk­heid. Deze rechten zijn afdwingbaar via het Europese Hof van Justitie. Daar­naast zijn er ook nieuwe sociale rech­ten gefor­mu­leerd, zoals het recht op een schoon milieu, het recht op een duurzame samen­leving en een recht om gevrijwaard te blij­ven van eugenetica. Deze sociale grondrechten zijn niet af­dwingbaar, maar behelzen een zorgverplichting van de over­heid.