In Brussel wordt gewerkt aan een grondwet voor Europa. Wie het eerste ontwerp leest, kan alleen maar instemmend knikken. Klinkt allemaal mooi. Totdat je beseft wat er niet in staat: hoe de bevoegdheden over de verschillende machten zijn verdeeld en hoe de verkiezingen plaatsvinden. Deze grondwet maakt vaagheid tot fundament van Europa.
Zonder de platinameter in Parijs zou er elke dag worden gesteggeld over de lengte van een meter. Die meter is het ijkpunt, de meetlat aller meetlatten. Maar is hij werkelijk een meter lang? Dat is een onzinnige vraag. De afspraak luidt dat het zo is en dat iedereen zich daaraan houdt. Een ijkpunt voorkomt willekeur. Ook een grondwet is zo'n ijkpunt. In essentie is het de afspraak dat de op rationele gronden gefundeerde wet boven de willekeurige wensen van de toevallige politici staat. Daarom ook dat democratie en grondwet innig met elkaar zijn verbonden. De grondwet beschermt haar burgers tegen modieuze politici die de wet in hun ambtstermijn al te radicaal willen veranderen. Dit politieke ijkpunt kan niet door een eenvoudige meerderheid worden gewijzigd. Daar is een grotere meerderheid en een langere adem voor nodig. De Europese Unie heeft onlangs een ontwerp voor een Europese grondwet gepubliceerd. De wens om een ijkpunt, een door iedereen geaccepteerde overeenkomst, te creëren, blijkt al uit de eerste zin. 'De volkeren van Europa hebben door onderling een steeds hechter verbond tot stand te brengen besloten een op gemeenschappelijke waarden gegrondveste vreedzame toekomst te delen.'
In het stuk worden burgerrechten, al eerder vastgelegd in het Europese Verdrag voor de rechten van de mens, nog eens verankerd. Wat merkwaardigerwijs ontbreekt, is een passage over de volksvertegenwoordiging. In het Ontwerp is niets terug te vinden van de klassieke democratische slogans 'One man, one vote' en 'no taxation without representation'. Dat is jammer, want een goede grondwet is bij uitstek geschikt om democratische procedures in vast te leggen. In de Amerikaanse grondwet vind je er bijvoorbeeld wel het een en ander over. Daar staat wel wie de bevoegdheid heeft om verkiezingen uit te schrijven, wie er mag stemmen, wanneer men mag stemmen en hoe de verkiezingen plaatsvinden.
In het Ontwerp zijn geen bevoegdheden vastgelegd. Daardoor is bijvoorbeeld onduidelijk wie straks de grenzen van het toelaatbare gaat toetsen aan de grondwet. Dat zou een mooie taak zijn voor het Europese parlement, samen met het Europese hof. Maar het Europarlement is nog zwak. Het heeft nog niet voldoende macht om de Raad (de afgevaardigde ministers van de deelnemende landen) en de Eurocommissarissen (de uitvoerders) tot de orde te roepen. Daardoor zullen heikele kwesties belanden op het bordje van de rechtsprekende macht. Door dit Ontwerp krijgt het Europese Hof van Justitie het druk, en wenselijk is dat niet.
Natuurrechten
De grondwet moet daarom duidelijker, vooral op dat punt van de bevoegdheden. Maar hoe duidelijk kan een grondwet zijn? Een grondwet heeft per definitie iets vaags. Het is dan wel een ijkpunt, net als de Parijse meter, maar die meter is voor niet al te veel interpretaties vatbaar. Je kunt wel de vraag stellen 'maar waarom is het een meter', maar dat is een beetje flauw. De afspraak werkt; daar draait het om.
Een grondwet is veel dubbelzinniger. De termen 'mensenrechten', 'menselijke waardigheid', 'gelijkheid' en 'vrijheid' zijn bepaald niet concreet. Het geeft een grondwet noodgedwongen iets vaags. Op zich is dat geen reden tot paniek, als de bevoegdheden wie aan die termen invulling mag geven maar duidelijk zijn. Het ijkpunt van de grondwet werkt dan goed. Grondwetten zijn altijd al vaag geweest. Dat had te maken met het feit dat men zich in de grondwet beriep op 'natuurrecht'. Omdat een mens een mens is, zo legde Jefferson bijvoorbeeld uit, dient hij ook als mens te worden behandeld. Iedere burger heeft dus rechten die uit zijn natuur voortvloeien en die daarom onvervreemdbaar zijn. Dat is het natuurrecht. In de Amerikaanse Declaration of Independence van 1776 formuleerde Jefferson het zo: 'Wij achten deze waarheid vanzelfsprekend: dat alle mensen gelijk geschapen zijn; dat zij door hun schepper zijn begiftigd met bepaalde onvervreemdbare rechten, waaronder leven, vrijheid en het streven naar geluk.'
Als je door de 54 artikelen van het Ontwerp van de Europese grondwet bladert, krijg je de indruk dat Jefferson, overigens niet alleen president van de Verenigde Staten maar ook een verdienstelijk filosoof, opnieuw achter de typemachine heeft gezeten. In het Ontwerp heet het: 'Zich bewust van haar geestelijke en morele erfgoed vestigt de Unie haar grondslag op de ondeelbare en universele waarden van menselijke waardigheid en van vrijheid, gelijkheid en solidariteit.'
Het voordeel van dit soort verheven terminologie is dat de verschillende lidstaten er niets tegen in willen brengen. Men schaart zich moeiteloos achter de mooie, zij het wat vage, idealen. Hugo de Groot is de ontdekker van deze verheven vaagheid. Op basis van het natuurrecht formuleerde hij in het begin van de zeventiende eeuw het oorlogsrecht, het zeerecht en het volkerenrecht. De willekeur van de staten, die voor hun eigen gewin en lol steden platbrandden en schepen enterden en leeghaalden, beperkte hij door een vager, hoger, internationaal (want alle mensen eigen) recht in het leven te roepen. Voortaan moesten de wetten van de staten worden getoetst aan de criteria van 'redelijkheid en billijkheid' die met het natuurlijk recht gegeven zouden zijn. Het bleek een effectieve manier om de onderlinge strijd tussen de staten te beperken.
Het duurde overigens lang voordat de burgers, staten en volkeren zover waren dat ze hun macht afstonden aan een hoger rechtsorgaan dat de natuurlijke rechten behartigde. Na de Eerste Wereldoorlog ontstond de Volkerenbond, de voorloper van Verenigde Naties. Op de puinhopen van Tweede Wereldoorlog ontstond de Europese Unie, met als expliciete doel om verdere strijd tussen de lidstaten te voorkomen.
Ook het verenigde Europa legitimeert haar macht nu met een beroep op het hogere, vagere, staatoverstijgende natuurrecht. 'De menselijke waardigheid is onschendbaar', meldt het eerste artikel bijvoorbeeld. Die waardigheid is een prima voorbeeld waarom de in de grondwet gevestigde natuurrechten altijd vaag blijven. Niet dat er iets tegen waardigheid is, maar wat is het eigenlijk? Of preciezer gezegd: wie mag formuleren wat deze waardigheid inhoudt? In het Ontwerp staat daar dus niets over. En dat gaat tot onduidelijkheid en geruzie leiden. De discussie over legalisering van euthanasie laat zien dat met een beroep op menselijke waardigheid bijvoorbeeld zowel de legalisering als de strafrechtelijke vervolging van euthanasie gelegitimeerd kan worden.
Ultiem ijkpunt
Partijen met tegengestelde belangen trekken maar al te vaak radicaal verschillende conclusies uit de basale criteria waardigheid en billijkheid. In een goede grondwet worden daarom pogingen gedaan de termen zo veel mogelijk handen en voeten te geven. Zo is het rechtvaardig en billijk dat iedere burger zijn stem mag laten horen, waarvoor een vrijheid van meningsuiting en een recht op vergadering nodig is. Maar dit soort concretiseringen zijn altijd beperkt. Deze begrippen overstijgen de normale wetten echter, omdat ze als toetssteen en ijkpunt voor de normale wetsteksten bedoeld zijn. Dat is het hele punt van het natuurlijke recht: je kunt het niet ijken of definiëren, omdat zij zelf bedoeld is als het laatste en ultieme ijkpunt.
In die wetenschap, krijg je medelijden met het Europese Hof. Het staat, moederziel alleen, voor een zware en vage taak waarden te bewaken die zich nu niet en nooit laten vastleggen. Maar behalve zwaar, is het ook gevaarlijk. De Europeanen hebben geen directe zeggenschap over het bestuur van de Unie. En het Parlement, dat wel direct verkozen wordt, heeft geen wetgevende bevoegdheden. Als de burger klachten heeft, kan hij dus maar op een plek terecht: bij de Europese rechter. En rechters krijgen daarmee de taak een eigen interpretatie van deze grondrechten te formuleren. De lidstaten zijn niet bereid macht af te staan aan een Europees Parlement, maar erkennen dat er beslist moet worden over de invulling van het natuurrecht. En dus is het heel verleidelijk om de bovenpartijdige rechters maar te laten beslissen en het laatste oordeel uit te spreken. Of, om met Voltaire te spreken: 'Als god niet bestaat zou men hem moeten uitvinden.'
Op zich is het een goede zaak dat rechters het laatste oordeel hebben. Maar als zij de enigen zijn die dat mogen, dreigt ellende. 'Er zijn tegenwoordig rechters die slechts op grond van “de billijkheid” rechtspreken', schrijft de Zeeuwse rechter Cornelis van Bijnkershoek (1673-1743). 'Ze gaan voorbij aan die billijkheid die wij geschreven vinden in het civiele recht. Zich niet bewust van het feit dat zij alleen rechters zijn, gedragen ze zich als wetgevers. Ze zien niet dat het menselijk geluk nimmer meer in gevaar komt dan wanneer een geheel zelf bedachte rechtsgeleerdheid zich meester maakt van de rechtspraak, wanneer niet op grond van het recht, maar op grond van willekeur wordt rechtgesproken.'
Wie houdt de rechters in toom? Wie voorkomt dat zij al te zeer op de stoel van de wetgever kruipen? Van Bijnkershoek zag hier een taak voor de wetgever: 'Wat de een billijk voorkomt, vindt de ander onbillijk. Juist daarom is het gezag van de wet nodig om de meningsverschillen te overstijgen.' Dat klinkt niet onredelijk: de manier om fundamentele meningsverschillen op te lossen is door met elkaar om de tafel te gaan zitten en op democratische wijze een wetstekst op te stellen. Daar is in eerste instantie geen rechter, maar een sterk parlement voor nodig.
De taak van de wetgever ten opzichte van het natuurlijk recht is mooi verwoord tijdens de Franse Revolutie, op 26 augustus 1789 in de Declaratie van de Rechten van de Mens en de Burger. 'De mensen worden als vrije en gelijkberechtigde mensen geboren en zij blijven dat. De vrijheid bestaat hierin dat men alles vermag wat niet aan een ander schade berokkent. Zo kent de uitoefening van de natuurlijke rechten van ieder mens geen andere grenzen dan die welke aan de andere leden van de samenleving het genot van deze zelfde rechten verzekeren; deze grenzen kunnen slechts bij de wet worden vastgesteld.' Niet de rechtsprekende, maar de wetgevende macht moet de grenzen van het toelaatbare vaststellen. Het kan 'slechts bij wet'. De rechter is er alleen om eventueel resterende onduidelijkheden in de 'letter van de wet' te interpreteren aan de hand van de 'geest van de wet'.
Terugfluiten
Maar het is gevaarlijk om de rechter op de stoel van de wetgever te duwen. Charles de Montesquieu, de vader van onze democratie, waarschuwde hier al voor: de verschillende machten moeten elkaar in evenwicht houden, anders werkt de democratie niet. In Europa is de balans nog ver te zoeken. Europa is om die reden nog niet toe aan een grondwet. Eerst moet Europa een echte democratie, met volksvertegenwoordigers met meer bevoegdheid, worden. De wetgevende macht hoort bij het parlement te liggen. Het Europese parlement moet de mogelijkheid krijgen om de Commissie en de ministers, die de uitvoerende macht zouden moeten vormen, op alle mogelijke punten terug te fluiten. Pas dan kunnen er duidelijke wetten worden opgesteld waarin wordt uitgelegd wat billijkheid en redelijkheid praktisch inhouden. Rechters hoeven de per definitie vage grondwet dan alleen invulling te geven in omstandigheden waarin de gewone wet niet heeft voorzien. In die gevallen oordeelt de rechter volgens 'de geest van de gewone wetten', zou Montesquieu zeggen. Deze geest heeft dan enige body. Nu is het nog een spook.
Historische ontwikkeling van Europa
Marcel Mooij
Na de Tweede Wereldoorlog heerst met name in Frankrijk angst voor de wederopbouw van de Duitse kolen- en staalindustrie, die in Franse ogen de motor was van de militaire macht van Duitsland. Jean Monnet, directeur van het Frans Centraal Planbureau, bedenkt het volgende: het in een gemeenschap onderbrengen van de Franse én Duitse kolen- en staalindustrie. Zowel aan de Franse als aan de Duitse nationale overheid zou de vrije beschikkingsmacht over deze productiemiddelen worden ontnomen. Er diende volgens Monnet een supranationale instelling gecreëerd te worden, waaraan de betreffende landen soevereiniteit zouden afstaan. Deze supranationale instelling kreeg de naam Hoge Autoriteit. Overigens was de Franse kolen- en staalindustrie op dat moment nagenoeg failliet. Internationalisering stuitte dus niet op verzet.
Monnet vertelde zijn plan aan de Franse minister van Buitenlandse Zaken, Schuman. Die stemde toe en Monnet werkte in het diepste geheim zijn plan verder uit. Op 9 mei 1950 maakte Schuman het initiatief bekend op een persconferentie. De Duitsers gingen akkoord met het plan, omdat het aan hen een mogelijkheid bood uit hun internationaal isolement te komen. Ook de Benelux-landen en Italië gingen op de Franse voorstellen in. Zo ontstond het 'Europa van de Zes'.
Op 25 juli 1952 wordt zo de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (egks) opgericht. Op 25 maart 1957 worden bij het Verdrag van Rome de twee andere gemeenschappen opgericht: de Europese Economische Gemeenschap (eeg) en de Europese Gemeenschap voor Kernenergie (euratom). Ook bij deze gemeenschappen is sprake van inlevering van een gedeelte van nationale soevereiniteit. De eeg heeft tot taak om te komen tot een gemeenschappelijke markt en het tot elkaar brengen van het economisch beleid. Bij het eeg-verdrag worden vier instellingen in het leven geroepen: een Raad van Ministers (van de participerende landen), een (Europese) Commissie, een (Europees) Parlement, en een (Europees) Hof van Justitie.
Een aantal jaren hebben de drie gemeenschappen beschikt over afzonderlijke regelgevende en uitvoerende organen; slechts het Europees Parlement en het Hof van Justitie dienden alle drie gemeenschappen. In 1965 heeft men bij het zogenaamde Fusieverdrag besloten ook de overige instellingen te fuseren. De drie gemeenschappen zijn wel afzonderlijk blijven bestaan, zodat de Europese Commissie nu soms als egks-orgaan, dan weer als EG-orgaan functioneert.
Omdat de samenwerking niet beperkt bleef tot alleen economische aangelegenheden, is men gaan spreken van Europese Gemeenschap. Uitgangspunt van deze EG is een gemeenschappelijke markt, met binnen de EG-lidstaten vrij verkeer van goederen, personen, diensten en kapitaal. Sinds het verdrag van Maastricht uit 1992 spreekt men van de Europese Unie die een gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeleid kent en samenwerkt op het gebied van justitie en binnenlandse zaken.
In de Europese Unie ligt de wetgevende macht in eerste instantie bij de ministers van de lidstaten, verenigd in de Raad. Die raad stelt de wetten op. De Europese Commissie heeft het 'recht van initiatief', wat wil zeggen dat ze wetsvoorstellen mag indienen bij de Raad. Het Europese Parlement heeft vooralsnog slechts een medewetgevende bevoegdheid en kent vooral controlerende taken. Het Europese parlement is dus niet vergelijkbaar met de gelijkgenaamde volksvertegenwoordigingsorganen van de lidstaten.
Naar een Europese grondwet
De lidstaten van de Europese Unie hebben onlangs een stuk ondertekend dat de eerste aanzet bevat tot een Europese grondwet. Het Ontwerp handvest van de grondrechten van de Europese Unie luidt een nieuwe ronde hervormingen binnen de Europese Unie in. Over een jaar gaat een brede maatschappelijke discussie over de toekomst van de Europese samenwerking van start. In 2004, mogelijk onder Nederlands voorzitterschap, moet die discussie uitmonden in een nieuw Europees Verdrag, waarin onder meer een echte Europese grondwet wordt vastgesteld.
In het ontwerp zoals dat er nu ligt, worden de klassieke burgerrechten verankerd. Zo zijn er artikelen die bescherming bieden tegen discriminatie, tegen marteling en rechtsongelijkheid. Deze rechten zijn afdwingbaar via het Europese Hof van Justitie. Daarnaast zijn er ook nieuwe sociale rechten geformuleerd, zoals het recht op een schoon milieu, het recht op een duurzame samenleving en een recht om gevrijwaard te blijven van eugenetica. Deze sociale grondrechten zijn niet afdwingbaar, maar behelzen een zorgverplichting van de overheid.