In Brussel wordt gewerkt aan een grondwet voor Europa. Wie het eerste ontwerp leest, kan alleen maar instemmend knikken. Klinkt allemaal mooi. Totdat je beseft wat er niet in staat: hoe de bevoegdheden over de verschillende machÂten zijn verdeeld en hoe de verkiezingen plaatsvinden. Deze grondwet maakt vaagheid tot fundament van Europa.
Zonder de platinameter in Parijs zou er elke dag worden geÂsteggeld over de lengte van een meter. Die meter is het ijkpunt, de meetlat aller meetlatten. Maar is hij werkeÂlijk een meter lang? Dat is een onzinnige vraag. De afÂspraak luidt dat het zo is en dat iedereen zich daarÂaan houdt. Een ijkpunt voorkomt willekeur. Ook een grondwet is zo'n ijkpunt. In essentie is het de afspraak dat de op rationele gronden gefundeerde wet boven de willekeurige wensen van de toevallige politiÂci staat. Daarom ook dat democratie en grondwet innig met elkaar zijn verbonden. De grondwet beschermt haar burgers tegen modieuze politici die de wet in hun ambtstermijn al te radicaal willen veranderen. Dit poliÂtieke ijkpunt kan niet door een eenvoudige meerderheid worÂden gewijzigd. Daar is een grotere meerderheid en een langere adem voor nodig. De EuropeÂse Unie heeft onlangs een ontwerp voor een EuroÂpese grondÂwet gepubliceerd. De wens om een ijkpunt, een door iederÂeen geacÂcepteerde overeenÂkomst, te creĂ«ren, blijkt al uit de eerste zin. 'De volkeren van Europa hebben door onderling een steeds hechter verbond tot stand te brengen besloten een op gemeenÂschappelijÂke waarden gegrondvesÂte vreedÂzame toekomst te deÂlen.'
In het stuk worden burgerrechten, al eerder vastgelegd in het Europese Verdrag voor de rechten van de mens, nog eens veranÂkerd. Wat merkwaardigerwijs ontbreekt, is een passage over de volksvertegenwoordiging. In het OntÂwerp is niets terug te vinden van de klassieke democratische slogans 'One man, one vote' en 'no taxation without representation'. Dat is jammer, want een goede grondwet is bij uitstek geschikt om democratiÂsche proceÂdures in vast te leggen. In de Amerikaanse grondwet vind je er bijvoorbeeld wel het een en ander over. Daar staat wel wie de beÂvoegdÂheid heeft om verÂkieÂzinÂgen uit te schrijÂven, wie er mag stemÂmen, wanneer men mag stemmen en hoe de verkieÂzingen plaatsvinden.
In het Ontwerp zijn geen bevoegdheden vastgelegd. Daardoor is bijvoorbeeld onduidelijk wie straks de grenzen van het toeÂlaatbare gaat toetsen aan de grondwet. Dat zou een mooie taak zijn voor het Europese parleÂment, samen met het Europese hof. Maar het Europarlement is nog zwak. Het heeft nog niet volÂdoenÂde macht om de Raad (de afgeÂvaardigde minisÂters van de deelnemende landen) en de EurocomÂmiÂssaÂrisÂsen (de uitÂvoerders) tot de orde te roepen. Daardoor zullen heikele kwesÂties belanÂden op het bordje van de rechtÂspreÂkende macht. Door dit OntÂwerp krijgt het EuroÂpese Hof van Justitie het druk, en wenseÂlijk is dat niet.
Â
Natuurrechten
De grondwet moet daarom duidelijker, vooral op dat punt van de bevoegdheden. Maar hoe duideÂlijk kan een grondwet zijn? Een grondwet heeft per definitie iets vaags. Het is dan wel een ijkpunt, net als de Parijse meter, maar die meÂter is voor niet al te veel interpreÂtaÂties vatÂbaar. Je kunt wel de vraag stellen 'maar waarom is het een meter', maar dat is een beetje flauw. De afspraak werkt; daar draait het om.
Een grondwet is veel dubbelzinniger. De termen 'menÂsenÂrechÂten', 'menselijke waarÂdigÂheid', 'gelijkÂheid' en 'vrijheid' zijn bepaald niet concreet. Het geeft een grondwet noodgeÂdwonÂgen iets vaags. Op zich is dat geen reden tot paniek, als de bevoegdheden wie aan die termen invulling mag geven Âmaar duideÂlijk zijn. Het ijkpunt van de grondwet werkt dan goed. Grondwetten zijn altijd al vaag geweest. Dat had te maken met het feit dat men zich in de grondwet beriep op 'natuurÂrecht'. OmÂdat een mens een mens is, zo legde JefÂferson bijvoorbeeld uit, dient hij ook als mens te worden behanÂdeld. Iedere burger heeft dus rechten die uit zijn natuur voortÂvloeien en die daarom onverÂvreemdbaar zijn. Dat is het natuurrecht. In de Amerikaanse DeclaÂration of Independence van 1776 formuleerde Jefferson het zo: 'Wij achten deze waarheid vanÂzelfsprekend: dat alle mensen gelijk geschapen zijn; dat zij door hun schepÂper zijn begiftigd met bepaalde onverÂvreemdbare rechten, waaronder leven, vrijheid en het streven naar geluk.'
Als je door de 54 artikelen van het Ontwerp van de Europese grondÂwet bladert, krijg je de indruk dat JefferÂson, overigens niet alleen president van de Verenigde Staten maar ook een verdienstelijk filosoof, opnieuw achter de typemachine heeft gezeÂten. In het Ontwerp heet het: 'Zich bewust van haar geesÂteÂlijke en morele erfgoed vestigt de Unie haar grondslag op de ondeelÂbare en universele waarden van menselijÂke waardigÂheid en van vrijÂheid, gelijkheid en solidaÂriteit.'
Â
Het voordeel van dit soort verheven terminologie is dat de verschillende lidstaten er niets tegen in willen brenÂgen. Men schaart zich moeiteloos achter de mooie, zij het wat vage, idealen. Hugo de Groot is de ontdekker van deze verheven vaagheid. Op basis van het natuurrecht formuleerde hij in het begin van de zevenÂtiende eeuw het oorlogsÂrecht, het zeeÂrecht en het volkeÂrenÂrecht. De willekeur van de staten, die voor hun eigen gewin en lol steden platÂbrandden en schepen enterden en leegÂhaalden, beperkte hij door een vager, hoger, internaÂtioÂnaal (want alle mensen eigen) recht in het leven te roepen. VoortÂaan moesten de wetten van de staten worden geÂtoetst aan de criteria van 'redeÂlijkheid en billijkÂheid' die met het naÂtuurÂlijk recht gegeven zouden zijn. Het bleek een effectieve manier om de onderlinge strijd tussen de staten te beperken.
Het duurde overigens lang voordat de burgers, staten en volkeÂren zover waren dat ze hun macht afstonden aan een hoger rechtsorgaan dat de natuurlijke rechten behartigde. Na de Eerste WereldoorÂlog ontstond de Volkerenbond, de voorloper van Verenigde NaÂties. Op de puinhopen van Tweede Wereldoorlog ontstond de Europese Unie, met als expliciete doel om verdere strijd tussen de lidstaten te voorkomen.
Ook het verenigde Europa legitiÂmeert haar macht nu met een beroep op het hogeÂre, vagere, staatÂoverstijgende natuurÂrecht. 'De menselijke waarÂdigÂheid is onschendbaar', meldt het eerste artikel bijvoorÂbeeld. Die waardigheid is een prima voorbeeld waarom de in de grondÂwet gevestigde natuurrechten altijd vaag blijven. Niet dat er iets tegen waardigheid is, maar wat is het eigenÂlijk? Of preciezer gezegd: wie mag formuÂleren wat deze waarÂdigheid inhoudt? In het Ontwerp staat daar dus niets over. En dat gaat tot onduidelijkheid en geruzie leiden. De discussie over legalisering van euthanasie laat zien dat met een beroep op menselijke waardigheid bijvoorbeeld zowel de legaliÂsering als de strafrechtelijke vervolging van euthanaÂsie gelegitiÂmeerd kan worden.
Â
Ultiem ijkpunt
Partijen met tegengestelde belangen trekken maar al te vaak radicaal verschillende conÂcluÂsies uit de basale criteria waardigÂheid en billijkÂheid. In een goede grondwet worden daarom pogingen gedaan de termen zo veel mogelijk handen en voeten te geven. Zo is het rechtÂvaarÂdig en billijk dat iedere burger zijn stem mag laten horen, waarvoor een vrijheid van meningsÂuiting en een recht op vergaÂdering nodig is. Maar dit soort concretiseringen zijn altijd beperkt. Deze begrippen overÂstijgen de normale wetten echter, omdat ze als toetssteen en ijkpunt voor de normale wetsteksten bedoeld zijn. Dat is het hele punt van het natuurÂlijke recht: je kunt het niet ijken of definiĂ«ren, omdat zij zelf bedoeld is als het laatste en ultieme ijkpunt.
In die wetenschap, krijg je medelijden met het EuropeÂse Hof. Het staat, moederziel alleen, voor een zware en vage taak waarden te bewaken die zich nu niet en nooit laten vastÂleggen. Maar behalve zwaar, is het ook gevaarlijk. De EuropeaÂnen hebben geen directe zeggenschap over het bestuur van de Unie. En het Parlement, dat wel direct verkozen wordt, heeft geen wetgevende bevoegdheden. Als de burger klachten heeft, kan hij dus maar op een plek terecht: bij de Europese rechter. En rechters krijgen daarmee de taak een eigen interÂpreÂtatie van deze grondrechten te formuleren. De lidstaten zijn niet bereid macht af te staan aan een Europees Parlement, maar erkennen dat er beslist moet worden over de invulling van het natuurÂrecht. En dus is het heel verleideÂlijk om de bovenÂpartijdiÂge rechters maar te laten beslissen en het laatste oordeel uit te spreken. Of, om met Voltaire te spreÂken: 'Als god niet bestaat zou men hem moeten uitvinden.'
Â
Op zich is het een goede zaak dat rechters het laatste oordeel hebben. Maar als zij de enigen zijn die dat mogen, dreigt ellende. 'Er zijn tegenÂwoorÂdig rechters die slechts op grond van “de billijkheid” rechtÂspreÂken', schrijft de Zeeuwse rechÂter CorneÂlis van BijnÂkersÂhoek (1673-1743). 'Ze gaan voorÂbij aan die billijkheid die wij geschreven vinden in het civiele recht. Zich niet bewust van het feit dat zij alleen rechters zijn, gedragen ze zich als wetgevers. Ze zien niet dat het menselijk geluk nimmer meer in gevaar komt dan wanneer een geheel zelf bedachte rechtsgeleerdheid zich meester maakt van de rechtÂspraak, wanneer niet op grond van het recht, maar op grond van willekeur wordt rechtgesproken.'
Wie houdt de rechters in toom? Wie voorkomt dat zij al te zeer op de stoel van de wetgever kruipen? Van Bijnkershoek zag hier een taak voor de wetgever: 'Wat de een billijk voorkomt, vindt de ander onbillijk. Juist daarom is het gezag van de wet nodig om de meningsverschillen te overstijgen.' Dat klinkt niet onredelijk: de manier om fundamentele meningsverschillen op te lossen is door met elkaar om de tafel te gaan zitten en op democratische wijze een wetstekst op te stellen. Daar is in eerste instantie geen rechter, maar een sterk parlement voor nodig.
De taak van de wetgever ten opzichte van het natuurlijk recht is mooi verwoord tijdens de Franse Revolutie, op 26 augustus 1789 in de Declaratie van de Rechten van de Mens en de Burger. 'De mensen worden als vrije en gelijkbeÂrechtigde mensen geboÂren en zij blijven dat. De vrijÂheid bestaat hierin dat men alles vermag wat niet aan een ander schade berokkent. Zo kent de uitoefening van de natuurÂlijke rechten van ieder mens geen andere grenzen dan die welke aan de andere leden van de samenÂleving het genot van deze zelfde rechten verzekeren; deze grenzen kunnen slechts bij de wet worden vastgesteld.' Niet de rechtsprekende, maar de wetgevende macht moet de grenzen van het toelaatbare vastÂstellen. Het kan 'slechts bij wet'. De rechter is er alleen om eventueel resterende onduideÂlijkheden in de 'letter van de wet' te interpreteren aan de hand van de 'geest van de wet'.
Â
Terugfluiten
Maar het is gevaarlijk om de rechter op de stoel van de wetgeÂver te duwen. Charles de MontesÂquieu, de vader van onze demoÂcratie, waarschuwde hier al voor: de verschillende machten moeten elkaar in evenÂwicht houden, anders werkt de democratie niet. In Europa is de balans nog ver te zoeken. Europa is om die reden nog niet toe aan een grondÂwet. Eerst moet Europa een echte demoÂcratie, met volksvertegenwoordigers met meer beÂvoegdheid, worÂden. De wetgevende macht hoort bij het parleÂment te liggen. Het EuroÂpese parlement moet de mogeÂlijkheid krijgen om de Commissie en de ministers, die de uitvoerende macht zouden moeten vormen, op alle mogelijke punten terug te fluiÂten. Pas dan kunnen er duideÂlijke wetten worden opgestelÂd waarin wordt uitgeÂlegd wat billijkÂheid en redeÂlijkÂheid prakÂtisch inhouden. Rechters hoeven de per defiÂnitie vage grondwet dan alleen invulÂling te geven in omÂstanÂdigheÂden waarin de gewone wet niet heeft voorÂzien. In die gevallen oordeelt de rechter volgens 'de geest van de gewone wetten', zou MontesÂquieu zeggen. Deze geest heeft dan enige body. Nu is het nog een spook.
Â
Historische ontwikkeling van Europa
Marcel Mooij
Â
Na de Tweede Wereldoorlog heerst met name in FrankÂrijk angst voor de wederopbouw van de Duitse kolen- en staalÂinÂdustrie, die in Franse ogen de motor was van de militaire macht van DuitsÂland. Jean Monnet, directeur van het Frans Centraal PlanÂbureau, bedenkt het volgende: het in een gemeenÂschap onderÂbrengen van de Franse Ă©n Duitse kolen- en staalinÂdustrie. Zowel aan de Franse als aan de Duitse natioÂnaÂle overheid zou de vrije beschikkingÂsmacht over deze proÂductieÂmiddeÂlen worden ontnomen. Er diende volgens Monnet een supraÂnationale instelÂling gecreĂ«erd te worden, waaraan de betrefÂfende landen soeveÂreiniÂteit zouden afstaan. Deze supranationaÂle instelling kreeg de naam Hoge Autoriteit. Overigens was de Franse kolen- en staalindustrie op dat moment nagenoeg failÂliet. InternationaÂlisering stuitte dus niet op verzet.
Monnet vertelde zijn plan aan de Franse minisÂter van BuitenÂlandse Zaken, Schuman. Die stemde toe en Monnet werkte in het diepste geheim zijn plan verder uit. Op 9 mei 1950 maakte Schuman het initiatief bekend op een persconferentie. De Duitsers gingen akkoord met het plan, omdat het aan hen een mogeÂlijkheid bood uit hun internationaal isoleÂment te komen. Ook de Benelux-landen en ItaliĂ« gingen op de Franse voorstelÂlen in. Zo ontstond het 'EuroÂpa van de Zes'.
Op 25 juli 1952 wordt zo de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (egks) opgericht. Op 25 maart 1957 worden bij het VerÂdrag van Rome de twee andere gemeenschappen opgericht: de Europese Economische Gemeenschap (eeg) en de Europese GemeenÂschap voor Kernenergie (euratom). Ook bij deze gemeenschappen is sprake van inlevering van een gedeelte van nationale soevereiÂniteit. De eeg heeft tot taak om te komen tot een gemeenschapÂpelijke markt en het tot elkaar brengen van het economisch beleid. Bij het eeg-verdrag worden vier instellingen in het leven geroeÂpen: een Raad van Ministers (van de participerende landen), een (EuroÂpese) Commissie, een (Europees) Parlement, en een (Europees) Hof van Justitie.
Een aantal jaren hebben de drie gemeenschappen beschikt over afzonderlijke regelgevende en uitvoerende organen; slechts het Europees Parlement en het Hof van Justitie dienden alle drie gemeenschappen. In 1965 heeft men bij het zogenaamde FusieverÂdrag besloten ook de overige instellingen te fuseren. De drie gemeenschappen zijn wel afzonderlijk blijven bestaan, zodat de EuroÂpese Commissie nu soms als egks-orgaan, dan weer als EG-orgaan functioneert.
Omdat de samenwerking niet beperkt bleef tot alleen economiÂsche aangelegenheden, is men gaan spreken van Europese GemeenÂschap. Uitgangspunt van deze EG is een gemeenschappelijke markt, met binnen de EG-lidstaten vrij verkeer van goedeÂren, personen, diensten en kapitaal. Sinds het verdrag van MaasÂtricht uit 1992 spreekt men van de Europese Unie die een gemeenschappelijk buitenlands- en veiligheidsbeÂleid kent en samenÂwerkt op het gebied van justitie en binÂnenÂlandse zaÂken.
In de Europese Unie ligt de wetgevende macht in eerste instanÂtie bij de ministers van de lidstaÂten, verÂeniÂgd in de Raad. Die raad stelt de wetten op. De EuÂropese ComÂmissie heeft het 'recht van initiaÂtief', wat wil zeggen dat ze ÂwetsÂvoorÂstelÂlen mag indieÂnen bij de Raad. Het EuroÂpese ParleÂment heeft voorÂalsnog slechts een medeÂwetÂgevende beÂvoegdÂheid en kent vooral controÂleÂrende taken. Het Europese parleÂment is dus niet vergeÂlijkÂbaar met de geÂlijkgeÂnaamde volksverÂtegenÂwoordigingsorganen van de lidstaÂten.
Â
Naar een Europese grondwet
De lidstaten van de Europese Unie hebben onlangs een stuk ondertekend dat de eerste aanzet bevat tot een Europese grondÂwet. Het Ontwerp handvest van de grondrechÂten van de Europese Unie luidt een nieuwe ronde hervorÂminÂgen binnen de EuroÂpese Unie in. Over een jaar gaat een brede maatschappeÂlijke discussie over de toekomst van de Europese samenwerking van start. In 2004, mogelijk onder NederÂlands voorzitterschap, moet die discussie uitmonden in een nieuw Europees Verdrag, waarin onder meer een echte EuroÂpese grondÂwet wordt vastgeÂsteld.
In het ontwerp zoals dat er nu ligt, worden de klassieke burgerrechten verankerd. Zo zijn er artikelen die bescherming bieden tegen discriminatie, tegen marteling en rechtsongelijkÂheid. Deze rechten zijn afdwingbaar via het Europese Hof van Justitie. DaarÂnaast zijn er ook nieuwe sociale rechÂten geforÂmuÂleerd, zoals het recht op een schoon milieu, het recht op een duurzame samenÂleving en een recht om gevrijwaard te blijÂven van eugenetica. Deze sociale grondrechten zijn niet afÂdwingbaar, maar behelzen een zorgverplichting van de overÂheid.