Politiek gaat over het verenigen van gemeenschappelijke en conflicterende belangen in bindende collectieve besluitvorming op een wijze die door winnaars en verliezers kan worden aanvaard. In dit artikel baseer ik mij op het politiek gezaghebbende duurzaamheidsconcept van de Brundtlandcommissie in Our Common Future: ‘Duurzame ontwikkeling is ontwikkeling die tegemoetkomt aan de behoeften in het heden zonder de mogelijkheid van toekomstige generaties om te voorzien in hun eigen behoeften in de weg te staan’. Dan blijkt direct dat het vinden van principes voor een duurzame politiek lastig is, want het gaat hier om een morele eis rekening te houden met de belangen van mensen in komende generaties die nu nog geen deel uitmaken van een politieke gemeenschap.
De eis is opgedragen aan het mondiale forum. Maar ook dat is geen echte politieke gemeenschap, eerder een deeply divided world van zeer arme tot zeer rijke staten, die vooralsnog meer hechten aan hun nationale soevereiniteit dan aan bindende kaders van collectieve besluitvorming op wereldniveau. Hoe belangrijk de moraal ook mag zijn als richtsnoer om beperkte eigenbelangen in een gemeenschappelijk belang te transformeren, een politieke oplossing voor duurzaamheidsvraagstukken kan niet bestaan zonder pragmatische compromissen. Tot slot is de bovenstaande morele eis van duurzame ontwikkeling niet in overeenstemming met het normale spraakgebruik, waarin ‘duurzaamheid’ vooral slaat op de wenselijkheid om ecologische waarden veilig te stellen.
Voordat van politieke principes sprake kan zijn, moet de normatieve inhoud van het Brundtland-concept daarom worden verhelderd. Hierbij dient zich alvast een eerste principe aan. ‘Duurzame ontwikkeling’ is een veelomvattend geheel van eisen. Daarom moet worden gezocht naar een minimale kern, die bruikbaar kan zijn voor politiek handelen op nationaal en internationaal niveau. In de loop van het artikel zal ik onderzoeken of er op basis hiervan concretere principes van duurzame politiek zijn te identificeren. Ik richt me daarbij op het urgentste duurzaamheidsprobleem van klimaatverandering, waarbij ik het Human Development Report van 2007/8 als leidraad neem. Het bekende kerncitaat uit Our Common Future hiernaast weegt de belangen van verschillende generaties. Laten we het voor het gemak met b1 aanduiden. Minder bekend is dat dit citaat nader wordt toegelicht op twee conceptuele punten, die ik hieronder aanduid met b2 en b3. Ik zal b1 eerst verbinden met b3 (‘een duurzame planeet voor allemensen’) en dan met b2 (‘duurzaamheid als rechtvaardigheid’).Deze twee aspecten van duurzaamheid verhelderen in onderlinge samenhang de normatieve inhoud van het Brundtland-concept:
B2 ‘het begrip “behoeften”, in het bijzonder de basisbehoeften van de armen in de wereld, waaraan de hoogste prioriteit moet worden gegeven, en
B3 het idee van beperkingen die door de stand van de technologie en de sociale organisatie worden gesteld aan demogelijkheid van het milieu om te voorzien in huidige en toekomstige behoeften.’
Een duurzame planeet voor alle mensen
In b1 gaat het, zeer in het algemeen, om het reserveren van voorraden hulpbronnen die de mogelijkheden voor behoeftebevrediging van komende generaties veiligstellen. Je zou je kunnen indenken dat hieraan kan worden voldaan door de huidige generatie, zonder grenzen te stellen aan het verbruik van niet-vernieuwbare natuurlijke hulpbronnen en zonder acht te slaan op ecologische restricties. Verliezen aan natuurlijk kapitaal kunnen dan altijd gecompenseerd worden door de inzet van menselijk en geproduceerd kapitaal. Deze onrealistische veronderstelling (in de literatuur soms aangeduid als ‘weak sustainability’) wordt in b3 verworpen: ‘Toenemende kennis en de ontwikkeling van technologie kunnen de draagkracht van natuurlijke hulpbronnen vergroten. Maar er zijn uiterste grenzen, en duurzaamheid vereist dat lang voor deze bereikt zijn de wereld ervoor heeft gezorgd dat er een eerlijke/gelijkwaardige toegang bestaat tot deze bronnen, en de technologie zich heeft geheroriënteerd’. Omdat dit empirische punt in de definitie van duurzame ontwikkeling is opgenomen, is er bij nader inzien toch overeenstemming met het normale spraakgebruik. Daarin legt duurzaamheid beperkingen op aan het nastreven van materieel welzijn, om ecologische waarden en natuurlijk kapitaal te waarborgen zonder onaanvaardbare verliezen. Maar wat die beperkingen zijn en welke verliezen als onaanvaardbaar worden beschouwd, zal uiteindelijk afhangen van verdelingsbeginselen die onder b1 en b2 vallen. Het Brundtland-concept hanteert dus een notie van rentmeesterschap, waarin het behoud van de natuur vooral in dienst staat van het welzijn van mensen in huidige en toekomstige generaties, niet in de eerste plaats vanwege de intrinsieke waarde van de natuur zelf. Deze doelstellingen sluiten elkaar echter niet geheel uit, want hoe breder men het menselijk welzijn opvat, des te groter zal de instrumentele waarde van de natuur worden ervaren. Bovendien kan zorg omtrent de intrinsieke waarde van de natuur ook direct deel uitmaken van de kwaliteit van menselijk leven. In de samenvatting van de Millennium Ecosystem Assessment-rapporten van 2005 wordt dan ook een ruime interpretatie gegeven van de waarde van ‘ecosystem services’ voor een viertal domeinen van levenskwaliteit, te weten veiligheid, materiële voorzieningen, gezondheid en sociale relaties. Het concept dat hieraan ten grondslag ligt, is verwant met de capability-benadering van Amartya Sen, waarin deze (en ook andere) domeinen gezien worden als verzamelingen van handelingsmogelijkheden die inhoud geven aan wat de meeste mensen na reflectie onder de kwaliteit van leven verstaan. Het voordeel van dit concept is dat het causale verbanden legt tussen bestanddelen van natuurlijk kapitaal en de hulpbronnen die op diverse terreinen essentieel zijn voor een opvatting van levenskwaliteit die meer omvat dan de materiële levensstandaard. De eis dat minimale hoeveelheden van deze hulpbronnen voor eenieder toegankelijk zijn, is opgenomen in de Millenniumdoelstellingen en is rechtstreeks af te leiden uit de mensenrechten. Het lijkt mij dat een duurzame politiek meer samenhang en daarmee meer draagvlak kan krijgen als dit brede concept van levenskwaliteit als uitgangspunt wordt genomen.
Maar ook als men dit doet, valt er niet te ontkomen aan afwegingen. Dat blijkt onder andere uit de volgende conclusie van het ma-rapport over biodiversiteit: ‘Het is waarschijnlijk dat er compromissen zullen komen tussen het bereiken van de Millenniumdoelstellingen voor 2015 en het doel om in 2010 de mate van het verlies aan biodiversiteit te reduceren, hoewel er ook veel potentiële synergieën zijn tussen de verschillende internationaal geaccepteerde doelstellingen in verband met biodiversiteit, milieuduurzaamheid en ontwikkeling’. Dit brengt mij op het tweede aspect van duurzame ontwikkeling.
Duurzaamheid als rechtvaardigheid
Zoals de Nobelprijswinnaar Robert Solow zegt: ‘Duurzaamheid gaat over verdelende rechtvaardigheid (…), over het delen van welzijn tussen de huidige en toekomstige generaties’. Solow concretiseerde dit later door te stellen dat de volgende generatiemoet beschikken over ‘wat er ook maar nodig is om een levensstandaard te bereiken die net zo goed is als de onze, en net zo zal omgaan met de generatie die dan weer volgt’. Het is echter onduidelijk waarom de levensstandaard van elke volgende generatie op deze planeet altijd tenminste gelijk zou moeten zijn aan die van de vorige generatie, gegeven dat er in de wereld als geheel thans zeer grote ongelijkheden in levensstandaard bestaan tussen personen. Deze ongelijkheden zijn veel groter dan die tussen de inwoners van de meeste afzonderlijke landen, en de onderkant van de verdeling houdt miljardenmensen in levensbedreigende armoede gevangen. Het lijkt daarom onmogelijk om principes voor een intergenerationeel rechtvaardige politiek af te leiden uit b1 zonder acht te slaan op de mondiale verdeling binnen de huidige generatie. Dat is de reden waarom Our Common Future een temporele randvoorwaarde b2 heeft toegevoegd aan het concept van duurzame ontwikkeling, namelijk het geven van prioriteit aan de ‘essential needs of the world’s poor’.
Duurzaamheid wordt dan een veel omvattender begrip dan men er gewoonlijk onder verstaat, aangezien de acht Millenniumdoelstellingen nu moeten worden opgevat als middellangetermijndoelstellingen van een duurzame internationale politiek, die erop uit is om de meest extreme armoede en onderontwikkeling tussen 2000 en 2030 de wereld uit te helpen. Ik kom daar nog op terug. Eerst wil ik nagaan hoe de normatieve eisen van duurzame ontwikkeling zich tot elkaar verhouden. Op dat punt is Our Common Future nogal vaag. Wel is duidelijk dat de commissie-Brundtland meent dat de randvoorwaarden b1 en b2 die opgelegd zijn aan het nastreven van ‘meeting needs’ in elk geval verenigbaar zijn. Maar dat is nog de vraag. Stel dat we het met Solow eens zijn dat de levensstandaard van de komende generaties in de wereld gemiddeld minstens even hoog moet kunnen zijn als die van de huidige generatie, dan is het niet uitgesloten dat de kosten en beleidsinspanningen die dit met zich meebrengt de eliminatie van extreme armoede op een termijn tussen nu en 2030 in gevaar zou kunnen brengen, zelfs als de politieke wil aanwezig is om beide doelstellingen te verwezenlijken. Het kan dus verstandig zijn om na te denken over het stellen van prioriteiten tussen twee eisen die zelf al als ‘prioriteit’ worden beschouwd.
Mijn eigen opvatting sluit aan bij het gegeven dat b2 wordt gepresenteerd als een ‘overriding priority’. Daarmee wordt in elk geval bedoeld dat de morele aanspraken van mensen binnen de huidige generatie op middelen om hun kwaliteit van leven zeker te stellen en te verbeteren beperkt worden door het beginsel om tegemoet te komen aan de basisbehoeften van de armen in de wereld. Daarnaast is de eis om mogelijkheden te scheppen voor het bereiken van een levenstandaard die gemiddeld niet onder die van de huidige generatie ligt – de Solow-interpretatie van b1 – ingegeven door een neutraal perspectief, dat het welzijn van mensen in de toekomst even zwaar weegt als dat van de mensen nu. Dit neutrale perspectief is goed verdedigbaar, maar omdat het op een gemiddelde levensstandaard wordt toegepast zonder acht te slaan op de verdeling over personen is het niet goed te verdedigen als het consequenties heeft die zouden conflicteren met de garantie van een minimale levenstandaard voor elke persoon in de wereld. Het is daarom redelijker om het neutrale perspectief toe te passen op die minimumgarantie zelf. De eis die men dan in elk geval moet stellen, is dat elke generatie gelijke mogelijkheden heeft om de basisbehoeften van eenieder te vervullen, en dat elke generatie moreel verplicht is om deze mogelijkheden daadwerkelijk te verwezenlijken. Mijn stelling is dat deze minimumeis van rechtvaardige verdeling op een internationale consensus berust en daarom de beste aanknopingspunten biedt voor een duurzame politiek.
Hieruit volgt dat afwegingen tussen het beperken van verlies aan biodiversiteit en de garantie van basisbehoeften door de tijd heen in het voordeel van de laatste doelstelling van duurzame ontwikkeling moeten worden beslist. Er is daarom behoefte aan meer helderheid over de mate waarin deze doelstellingen daadwerkelijk conflicteren. Eén ding lijkt duidelijk: dat zullen ze des te meer doen naarmate de economische groei in ontwikkelingslanden minder ten voordele van de armen is, aangezien de groeivoet die dan nodig is om mensen de kans te geven zich boven een ondergrens van materiële armoede te verheffen binnen de periode van een generatie navenant hoger is en dus zwaarder drukt op het ecologisch draagvlak. Naast het doel van schonere groei is pro-poor growth dan ook een belangrijke voorwaarde van duurzame ontwikkeling. Een ander punt dat om aandacht vraagt, is hoe we ‘basisbehoeften’ opvatten. In onderdeel b2 van de Brundtland-definitie lijkt het in eerste instantie te gaan om materiële voorzieningen zoals voedsel, kleding, onderdak en banen. In Our Common Future wordt echter ook erkend dat de basisbehoeften zich uitstrekken tot zekerheid, gezondheid en zelfs politieke participatie, dus tot de andere domeinen van het bredere concept van levenskwaliteit dat hierboven werd genoemd. Maar of men kwaliteit van leven eng of ruim opvat, in de huidige toestand in de wereld is bij lange na niet voldaan aan de garantie van basisbehoeften voor iedereen. En het ziet er voorlopig niet naar uit dat dit in volgende generaties wel het geval zal zijn. De vraag is dus of de consensus die zich op dit punt aftekent ook kan worden omgezet in politieke actie. Naar mijn mening is daarop slechts een kans van slagen als er een modus vivendi kan worden gevonden voor de verdeling van hulpbronnen voor levenskwaliteit boven de ondergrenzen van de basisbehoeften. Ik wil dit nu toelichten aan de hand van het klimaatprobleem.
Verdelingsproblemen in het zicht van de klimaatverandering
In Our Common Future wordt onderscheid gemaakt tussen basisbehoeften en een daarboven gelegen legitiem streven naar een betere kwaliteit van leven, met de bedoeling aan te geven dat de basisbehoeften voorrang moeten hebben. Daartoe zou het streven naar een betere kwaliteit van leven in de wereld als geheel gebonden zijn aan standaarden van energiegebruik en consumptie die verenigbaar zijn met de garantie van basisbehoeften, en waarvoor bovendien geldt dat iedereen er in redelijkheid naar kan streven, gegeven de ecologische limieten die in zicht komen. Dit laat open wat de grenzen van een ‘redelijk’ streven naar dergelijke kwaliteitsverbeteringen dan zouden moeten zijn. Het lijkt onmogelijk hiervoor een normatief beginsel te formuleren dat op universele instemming kan rekenen, gezien de extreem grote bovenminimale ongelijkheden in levenskwaliteit die binnen de huidige generatie bestaan. Het kan best zijn dat de politiek filosoof Thomas Nagel gelijk heeft met zijn stelling dat de afstand tussen rijk en arm in de wereld simpelweg te groot is: ‘Ongelijkheid kan zo extreem zijn dat zij een legitieme oplossing onbereikbaar maakt, behalve misschien over een lange periode van geleidelijke stappen, die ieder voor zich legitimiteit missen, of (onwaarschijnlijk) over een kortere periode door een catastrofale revolutie die eveneens legitimiteit mist’. Maar het ontbreken van een universeel aanvaardbare oplossing voor de reductie van mondiale verschillen in levenskwaliteit boven het niveau van de basisbehoeften betekent niet dat er geen verbeteringenmogelijk zijn. Het betekent alleen dat iedere verbetering nog steeds op min of meer redelijke gronden door sommige partijen (rijk dan wel arm) kan worden betwist.
Ik denk dat dit het grote probleem van een duurzame politiek op mondiaal niveau is. Want als staten met legitieme bezwaren tegen verbeteringen waarvan zij te weinig profijt trekken of waarvoor zij te veel moeten inleveren de mogelijkheid hebben om welke verbetering dan ook tegen te houden, dan is de kans dat de status quo nog lange tijd gehandhaafd blijft zeer groot. Als we Nagels suggestie volgen, zouden we ons moeten instellen op een lange mars van kleine stapjes in de goede richting. De tussenbalansen van de Millenniumdoelstellingen illustreren dat het bereiken van overeenstemming over de verdeling van relatief geringe offers van bovenminimale levenskwaliteit ten behoeve van de halvering van het aantal extreem arme mensen in 2015 al een opgave is die lijkt te beantwoorden aan het adagium ‘duurzaamheid kent geen tijd’. Maar gezien het klimaat probleem is dit geen politieke optie meer. Om te voorkomen dat de garantie van basisbehoeften door de tijd heen – in mijn opvatting de kern van duurzame ontwikkeling – een ideaal blijft dat steeds verder uit het zicht raakt, moet op korte termijn worden gezocht naar mondiale compromisoplossingen voor het bovenminimale verdelingsprobleem.
Als de bevindingen van het ipcc (Intergovernmental Panel on Climate Change) over de oorzaken en gevolgen van het klimaatprobleem juist zijn, dan moeten zulke compromissen gericht zijn op het vinden van verdeelsleutels tussen landen voor het realiseren van een tijdpad voor de uitstoot van broeikasgassen dat een redelijk vooruitzicht biedt op beperking van de opwarming van de aarde tot twee graden boven het pre-industriële niveau. Deze grens wordt beschouwd als een kwalitatief omslagpunt waarboven de risico’s op catastrofale gevolgen voor de mensheid als geheel na de 21ste eeuw sterk toenemen en de risico’s op ecologische, sociale en economische rampen in vooral de armere delen van de wereld dusdanig zijn dat het toestaan ervan volgens het Human Development Report zou neerkomen op ‘bijdragen aan de systematische en wijdverspreide schending van de mensenrechten’.
In dit laatstgenoemde rapport is een tijdpad geschetst waarin de rijke landen hun emissies met 80 procent moeten terugschroeven in het jaar 2050 en met 30 procent in 2020. De ontwikkelingslanden (met name de grote uitstoters China en India) zouden mogen doorgaan met het opvoeren van emissies tot rond 2020, om vervolgens een reductie van 20 procent te moeten bereiken in 2050, dit alles ten opzichte van het basisjaar 1990. Voor de oplossing van dit mondiale collectieve actie probleem is het vinden van oplossingen voor verdeling van de emissiebeperking – mitigation in het klimaatjargon – cruciaal. Over het verdeelschema in het voorstel van het UNDP bestaat geen consensus, omdat de rijke landen op dit moment veel minder willen beperken, en de arme landen het idee dat ze zich zouden moeten vastleggen op emissiereductie in 2050, vooralsnog afwijzen. Dat de rijke landen meer zouden moeten doen om een nog enigszins redelijk compromis te bereiken, valt op morele gronden nauwelijks te betwijfelen. Volgens vrijwel iedere theorie van verdelende rechtvaardigheid moeten partijen die de grootste bijdrage leveren aan het veroorzaken van schade aan anderen, en die tevens over de meeste middelen beschikken om verdere schade te voorkomen, vanzelfsprekend het grootste aandeel in de lasten op zich nemen. Het tijdpad van het UNDP doet dan ook een beroep op deze notie van ‘common but differentiated responsibility’, maar het rapport noteert dat de rijke landen eigenlijk een groter aandeel in de emissiebeperking zouden moeten nemen, gelet op de landenverdeling van co2-emissie per hoofd van de bevolking.
Het mag onrealistisch lijken om dit soort morele overwegingen op te voeren in een moeizaam politiek proces waarin kortetermijneigenbelangen de boventoon voeren, maar zoals een Oxfam-notitie terecht opmerkt, geldt hier dat werken aan een overeenkomst ook betekent dat je streeft naar een eerlijke overeenkomst. Vandaar dat mogelijkheden om in de nabije toekomst uit te komen op een kader voor onderhandelingen in de lijn van het UNDP – na het aflopen van het Kyoto-protocol in 2012 – gezocht moeten worden in de bijdrage die de rijke landen kunnen leveren aan twee aansluitende verdelingsproblemen. Het eerste is de verdeling van de lasten die gepaard gaan met massale investeringen in schone energie en de financiering van overdracht van deze technologie aan de arme landen, onder andere in het kader van het Clean Development Mechanism. Het tweede en zeer urgente verdelingsprobleem wordt in het klimaatjargon aangeduid met adaptation, aanpassing aan de welhaast onvermijdelijke gevolgen van klimaatverandering. Dit hangt samen met het feit dat de opwarming van de aarde zal doorgaan, zelfs als de internationale gemeenschap voor de tweegradendoelstelling geheel op schema zou liggen. Hittegolven, droogtes, overstromingen en orkanen zullen met grote waarschijnlijkheid de in arme landen toch al geringe capaciteit om zich tegen zulke rampen in te dekken ondermijnen. Het Human Development Report begint dan ook met de constatering dat de winst die tot nu toe is geboekt om de Millenniumdoelstellingen te halen teniet zal gaan als de rijke landen hun bijdrage aan de kosten van aanpassingsprogramma’s niet aanzienlijk opvoeren. In morele termen stelt dit aspect van het klimaatprobleem een eis aan de rijke landen die het stringente karakter heeft van een negatieve plicht om compensatie te bieden voor de gevolgen van klimaatschade, dit in tegenstelling tot de minder stringente positieve plicht van hulpverlening die ten grondslag ligt aan het achtste Millenniumdoel (Global Partnership), waarin de rijke landen onder andere worden opgeroepen tot meer ontwikkelingshulp en kwijtschelding van schulden. Die eis kan niet worden genegeerd in het zoeken naar een fair deal voor klimaatonderhandelingen.
Ik heb in dit artikel beredeneerd dat de notie van duurzame ontwikkeling waarover internationaal brede overeenstemming bestaat in ieder geval eist dat de meest essentiële voorwaarden voor levenskwaliteit over generaties heen worden gewaarborgd. Die doelstelling moet uiteindelijk de basis zijn voor een duurzame politiek. Hieruit volgt dat het bestrijden van ‘armoede’ – een term die aanduidt dat aan die voorwaarden niet is voldaan op de dimensies van veiligheid, gezondheid, middelen van bestaan en sociale relaties – binnen de huidige generatie prioriteit heeft. Maar de klimaatrisico’s die zich aandienen, vereisen dat tegelijkertijd moet worden gewerkt aan het waarborgen van diezelfde essentiële voorwaarden voor de volgende generaties in deze en de volgende eeuw. Sinds het ipcc duidelijk heeft gemaakt dat de klimaatverandering met ‘zeer grote waarschijnlijkheid’ door menselijk handelen is veroorzaakt, is een belangrijk principe voor een duurzame politiek de erkenning van het bovenminimale verdelingsvraagstuk dat besloten ligt in die constatering. Naar mijn mening moet die erkenning leiden tot politieke acties in de rijke landen om op de drie terreinen hierboven met de grootst mogelijke voortvarendheid maatregelen te nemen, zonder vooraf te eisen dat de minder ontwikkelde en arme landen over de brug komen.
